13. pants

Satversmes tiesa savos nolēmumos vairākkārt

norādījusi, ka tiesību normas pieņemšanas kārtības ievērošana ir

tiesību normas spēkā esamības priekšnoteikums (sk., piemēram,

Satversmes tiesas 2005. gada 21. novembra sprieduma lietā Nr.

2005-03-0306 10.4. punktu, 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā

Nr. 2007-04-03 12. punktu un 2011. gada 11. janvāra sprieduma

lietā Nr. 2010-40-03 6. punktu). Saskaņā ar Satversmes 64.

pantu likumdošanas tiesības, proti, tiesības kādu jautājumu

noregulēt ar likumu, pieder Saeimai, kā arī tautai Satversmē

paredzētajā kārtībā un apjomā. Savukārt Ministru kabinets vai

cita institūcija tikai detalizē likumos ietverto politisko gribu

un nosaka likumu īstenošanas kārtību. Deleģējošai normai ir

jāidentificē likumdošanas deleģējuma mērķis, saturs un apjoms tik

skaidri, lai būtu saprotams, kādus noteikumus Ministru kabinets

ir tiesīgs izdot (sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9.

oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03 13. un 17.

punktu).

Satversmes tiesai visupirms jāizvērtē, vai šī deleģēšanas

kārtība ir ievērota un vai likumdevējs Ministru kabinetam ir

piešķīris tiesības par galveno stipendijas piešķiršanas kritēriju

noteikt studējošā sociālo vai ģimenes stāvokli vai arī viņa

materiālo situāciju. Līdz ar to ir jānoskaidro pilnvarojuma normu

saturs un mērķis, kā arī tas, vai Ministru kabinets nav

pārsniedzis likumdevēja piešķirtā pilnvarojuma apjomu.

13.1. Noteikumu Nr. 740 izdošanas pamats ir Augstskolu

likuma 52. panta trešā daļa un Izglītības likuma 14. panta 23.

punkts.

Augstskolu likuma 52. panta pirmā daļa regulē jautājumus, kas

attiecas uz valsts finansētajām studiju vietām. Tā paša likuma

52. panta trešā daļa paredz, ka šā panta pirmajā daļā minētajiem

studējošajiem tiek piešķirtas stipendijas Ministru kabineta

noteiktajā kārtībā. Savukārt Izglītības likuma 14. panta 23.

punkts noteic, ka Ministru kabinets nosaka stipendiju saņemšanas

kārtību un stipendiju minimālo apmēru augstākās izglītības

programmās izglītojamajiem, kuri uzņemti konkursa kārtībā

atbilstoši valsts finansēto vietu skaitam, un profesionālās

izglītības programmās izglītojamajiem, kuri uzņemti atbilstoši

valsts vai pašvaldību finansēto vietu skaitam.

Līdz ar to likumdevējs ir izvēlējies divpakāpju pieeju

augstākās izglītības finansēšanai. Ņemot vērā studējošo sekmes,

iespēja studēt par valsts budžeta līdzekļiem tiek nodrošināta

ierobežotam studējošo skaitam. Papildus tam par valsts budžeta

līdzekļiem studējošajiem ir paredzēts atbalsts stipendiju veidā,

un šo stipendiju saņemšanas kārtību ir pienākums reglamentēt

Ministru kabinetam.

Satversmes tiesa secina, ka Augstskolu likuma 52. panta

trešajā daļā un Izglītības likuma 14. panta 23. punktā ietvertais

deleģējums ir noteikts vispārīgi un likumdevējs Ministru

kabinetam piešķīris plašu rīcības brīvību. Tomēr, izmantojot savu

plašo rīcības brīvību, Ministru kabinetam jāgādā par to, lai

tiktu ievērotas likumdevēja noteiktā pilnvarojuma robežas un

pieņemtā kārtība radītu taisnīgu rezultātu. Lai noteiktu Ministru

kabinetam piešķirtā pilnvarojuma apjomu, Satversmes tiesai

jānoskaidro uz izskatāmo lietu attiecināmo Augstskolu likuma

normu saturs.

13.2. Likumdevējs Augstskolu likuma 52. panta pirmās

daļas trešajā teikumā ir noteicis, ka uzņemšana valsts

finansētajās studiju vietās notiek konkursa kārtībā.

Augstskolu likuma 51. pants paredz, ka no valsts budžeta

līdzekļiem finansējamo studiju vietu skaitu augstskolā nosaka

izglītības un zinātnes ministrs pēc Augstākās izglītības padomes

priekšlikuma. No minētās normas izriet secinājums, ka valsts

budžeta finansējums tiek piešķirts nevis konkrētiem

studējošajiem, bet gan studiju vietām, uz kurām studējošajiem ir

tiesības pretendēt.

Augstskolu likuma 4. panta trešās daļas 4. punkts noteic, ka

augstskolai ir tiesības veikt citas darbības, kas nav pretrunā ar

tās dibinātāju, kā arī šajā likumā noteiktajiem augstskolas

darbības principiem un uzdevumiem. Ņemot vērā likuma 5. pantā

noteiktos augstskolu uzdevumus un to, ka valsts finansēto studiju

vietu piešķiršanas mērķis ir sagādāt valstij noteiktu skaitu

vislabāko attiecīgās nozares speciālistu, augstskola ir tiesīga

savos iekšējos normatīvajos aktos noteikt un reglamentēt

studējošo rotāciju. Šādus jautājumus augstskolās ir tiesīgi

reglamentēt to senāti, ņemot vērā Augstskolu likumā un attiecīgās

augstskolas satversmē noteiktās funkcijas un pilnvaras. Piemēram,

Latvijas Universitātē šo jautājumu regulē Senāta 2010. gada 24.

maija sēdē apstiprinātā "Latvijas Universitātes valsts

budžeta dotēto studiju vietu konkursa (rotācijas)

kārtība".

Personas piedalīšanās un iespējamā uzvara konkursā uz valsts

finansēto budžeta vietu netiek saistīta ar tās sociālo, mantisko

vai ģimenes stāvokli. Par noteicošo faktoru uzņemšanai valsts

finansētajās studiju vietās likumdevējs ir atzinis tikai studiju

darba novērtējumu sekmju veidā vai arī pirmajā studiju gadā -

uzņemšanas konkursa rezultātus, proti, uz akadēmiskiem

kritērijiem vai zināšanām balstītu objektīvu personas spēju un

prasmju vērtējumu.

Līdz ar to Augstskolu likumā likumdevējs kā priekšnoteikumu

personas iespējām pretendēt uz studēšanu valsts finansētā studiju

vietā ir paredzējis nevis noteiktu studējošā vai reflektanta

sociālo, mantisko vai ģimenes stāvokli, bet gan uz zināšanām

balstītu konkurētspēju.

13.3. Ministru kabineta atbildes rakstā norādīts, ka

Augstskolu likuma 52. panta trešajā daļā un Izglītības likuma 14.

panta 23. punktā lietotais termins "kārtība" ietverot

arī secību, kādā stipendijas saņem studējošie, kuri uzņemti

konkursa kārtībā un studē valsts finansētajās studiju vietās.

Proti, likumā lietotie termini "piešķiršanas kārtība"

un "saņemšanas kārtība" jēdzieniski ietverot arī to

personu grupu noteikšanu, kurām ir prioritāte stipendiju

saņemšanā.

Satversmes tiesa ir atzinusi, ka jēdziens "kārtība"

nozīmē norises īstenošanas veidu vai darbības organizāciju

(sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā

Nr. 2007-04-03 20. punktu). Pilnvarojumā minētais vārds

"kārtība" pamatā piešķir Ministru kabinetam tiesības

noteikumos regulēt attiecīgā jautājuma procesuālo raksturu,

proti, izstrādāt noteiktu procedūru. Vienlaikus tas neizslēdz

Ministru kabineta tiesības pieņemt materiāla rakstura normas,

ciktāl netiek pārkāpts attiecīgais pilnvarojums. Tomēr Ministru

kabineta noteikumos nevar būt iekļautas tādas materiālās tiesību

normas, kas veidotu no pilnvarojošā likuma būtiski atšķirīgas

tiesiskās attiecības.

Augstskolu likuma 52. panta trešā daļa ir spēkā redakcijā, kas

noteikta atbilstoši 2000. gada 23. novembra likumam

"Grozījumi Augstskolu likumā". Arī šā panta pirmā daļa,

ciktāl tā attiecas uz augstskolām, joprojām ir spēkā minētā

likuma redakcijā. Savukārt Izglītības likuma 14. panta 23. punkts

ir spēkā redakcijā, kas noteikta atbilstoši 2001. gada 5. jūlija

likumam "Grozījumi Izglītības likumā". Šo deleģējošo

normu spēkā esamības laikā, nemainoties to redakcijai, ir

pastāvējušas trīs atšķirīgas stipendiju piešķiršanas

kārtības.

Sākotnēji visiem valsts finansētajās studiju vietās pilna

laika bakalaura studiju programmā, profesionālās augstākās

izglītības programmā un maģistra studiju programmā studējošajiem

tika maksāta vienāda stipendija astoņu latu apmērā (sk.

Ministru kabineta 2002. gada 7. maija noteikumu Nr. 182

"Noteikumi par stipendijām" 3.2. punktu). Līdz ar

to prioritāti stipendiju saņemšanā tiesiski regulēt nebija

nepieciešams, jo stipendija astoņu latu apmērā tika maksāta

vienādi visiem studējošajiem neatkarīgi no viņu sociālā, ģimenes

vai mantiskā stāvokļa, kā arī sekmēm, ja vien viņi sekmīgi

nokārtoja nepieciešamos pārbaudījumus un studēja par valsts

budžeta līdzekļiem.

2004. gada 2. septembrī, stājoties spēkā Noteikumiem Nr. 740,

stipendija tika noteikta 70 latu apmērā, bet to vairs nesaņēma

visi bakalaura studiju programmās, profesionālās augstākās

izglītības programmās un maģistra studiju programmās studējošie.

Stipendiju saņēmēju skaits samazinājās, un iespēja saņemt

stipendiju saglabājās aptuveni 14 procentiem no valsts

finansētajās studiju vietās studējošajiem (izņemot doktorantūru)

(sk. koncepcijas projekta "Par stipendijām" 3. lpp.

http://www.mk.gov.lv/ lv/mk/tap/?pid=30260895, aplūkots 2011.

gada 21. aprīlī). Saskaņā ar Noteikumu Nr. 740 sākotnējo

redakciju stipendijas tika piešķirtas, izvērtējot pretendentu

sekmes vai iestājpārbaudījumu rezultātus (sk. Noteikumu Nr.

740 sākotnējās redakcijas 10. punktu).

Atbilstoši jaunajam stipendijas apmēram to visiem

studējošajiem vairs nevarēja izmaksāt. Tāpēc Ministru kabinetam

radās objektīva nepieciešamība izstrādāt kritērijus, pēc kuriem

studējošajiem stipendijas tiks piešķirtas. Ministru kabineta

izstrādātie kritēriji par prioritāti stipendiju saņemšanā

paredzēja studējošā sekmes vai uzņemšanas konkursā reflektanta

gūtos rezultātus. Proti, Noteikumu Nr. 740 3. punkts noteica, ka

stipendiju konkursa kārtībā var saņemt studējošais, kurš sekmīgi

noteiktajā termiņā nokārtojis nepieciešamos pārbaudījumus un

pilnībā ieguvis attiecīgajam akadēmiskā gada semestrim paredzēto

kredītpunktu skaitu. Vienīgi tādā gadījumā, ja diviem vai

vairākiem studējošajiem, kuri pretendēja uz stipendijas

saņemšanu, bija līdzvērtīgas sekmes un zinātniskās darbības

rādītāji (piemēram, publikācijas, piedalīšanās konferencēs,

līdzdalība projektos), stipendiju piešķīra saskaņā ar

kritērijiem, kuri bija līdzīgi apstrīdētajā normā noteiktajiem.

Noteikumu Nr. 740 paskaidrojuma rakstā citastarp tika norādīts,

ka šāda kārtība motivēs studējošos paaugstināt sekmības rādītājus

un iegūt zinātnisko grādu (sk. Noteikumu Nr.740 paskaidrojuma

rakstu).

Tādējādi šajā laikā stipendijas tika piešķirtas, balstoties

nevis uz personas piederību pie noteiktas sociālās grupas, bet

gan uz akadēmisko sekmju un zinātniskās izcilības

kritērijiem.

13.4. Tiesību aktu projektos, kurus 2006. un 2008. gadā

Ministru kabinetam iesniedza Izglītības un zinātnes ministrija,

tika norādīts, ka studenti dažādu iemeslu dēļ nevēloties

uzņemties kredītsaistības un sekas esot tādas, ka studējošo

sociālais nodrošinājums Latvijā nav pietiekams. Par to liecinot

studējošo agrīna iesaistīšanās darba tirgū, kas ierobežojot viņu

iespējas pilnvērtīgi apgūt studiju programmas un nelabvēlīgi

ietekmējot gan zinātnes un akadēmisko mācībspēku potenciāla

atjaunošanu, gan arī augstākās izglītības kvalitāti un

piedāvājumu darba tirgū. Tāpēc valstij vajagot sniegt lielāku

atbalstu studējošajiem tieši stipendiju veidā [sk. Ministru

kabineta 2008. gada 28. oktobra protokollēmuma "Par Ministru

kabineta 2006. gada 4. aprīļa sēdes protokollēmuma (prot. Nr. 19

22. §) "Noteikumu projekts "Grozījumi Ministru kabineta

2004. gada 24. augusta noteikumos Nr. 740 "Noteikumi par

stipendijām""" izpildi" paskaidrojuma rakstu

http://www.mk.gov.lv/lv/mk/tap /?pid=30342969, aplūkots 2011.

gada 21. aprīlī, un koncepcijas projekta "Par

stipendijām" 5. - 7. lpp.]. Tomēr Ministru kabinetā

netika atbalstīts Izglītības un zinātnes ministrijas priekšlikums

par lielāka finansējuma piešķiršanu stipendiju izmaksai visiem

par valsts budžeta līdzekļiem studējošajiem.

Lai novērstu sekmīgu studentu aiziešanu no augstākās

izglītības iestādēm sociālo apstākļu dēļ, Izglītības un zinātnes

ministrija izstrādāja grozījumus Noteikumos Nr. 740. Ar šiem

grozījumiem prioritāte stipendiju piešķiršanā tika mainīta, un kā

galvenie stipendiju saņemšanas kritēriji sekmīgiem studentiem

tika izvirzīti viņu sociālie apstākļi, nevis sekmes un

zinātniskās darbības rezultāti (sk. Ministru kabineta 2009.

gada 2. jūnija noteikumu Nr. 511 "Grozījumi Ministru

kabineta 2004. gada 24. augusta noteikumos Nr. 740

"Noteikumi par stipendijām"" anotāciju

http://www.mk.gov.lv/lv/mk/tap/?pid=40127647, aplūkota 2011. gada

21. aprīlī). Pāreja no sekmju kritērija uz sociālo kritēriju,

pieņemot Noteikumus Nr. 511, notika bez to likumu grozīšanas,

kuri Ministru kabinetam deleģē tiesības izlemt jautājumus par

stipendijām.

Līdz ar to Ministru kabinets, 2009. gada 2. jūnijā pieņemot

apstrīdēto normu, ir mainījis stipendiju piešķiršanas kritērijus

un, atsakoties no pretendenta sekmju vai iestājpārbaudījumu

rezultātu vērtēšanas, par stipendiju saņemšanas kritēriju

pieņēmis pretendenta ģimenes, materiālo vai sociālo stāvokli. No

2009. gada 10. jūlija, kad stājās spēkā grozījumi Noteikumos Nr.

740, stipendija saglabājās 70 latu apmērā, bet to sāka piešķirt

pēc apstrīdētajā normā noteiktajiem sociālajiem kritērijiem.

Ņemot vērā valsts sociālekonomisko stāvokli, varēja paredzēt,

ka atbilstoši apstrīdētajai normai studējošajiem stipendijas tiks

piešķirtas, balstoties galvenokārt uz sociālajiem kritērijiem.

Piemēram, Latvijas Universitāte norāda, ka aptuveni 75 procenti

no valsts finansētajās studiju vietās studējošajiem stipendiju

saņem, balstoties uz apstrīdētajā normā noteiktajiem kritērijiem

(sk. lietas materiālu 1. sēj. 108. lpp.). Savukārt

Ministru kabineta sniegtā informācija liecina, ka jau 2009./2010.

akadēmiskā gada pirmajā semestrī Rēzeknes Augstskolā 88 procenti,

Daugavpils Universitātē - 50 procenti, bet Rīgas Stradiņa

universitātē - 19 procenti no valsts finansētajās studiju vietās

studējošajiem stipendiju saņēma, balstoties uz apstrīdētajā normā

noteiktajiem kritērijiem (sk. lietas materiālu 1. sēj. 35.

lpp.).

13.5. Satversmes tiesa norāda, ka tai nav pamata

apšaubīt Ministru kabineta nolūka - atbalstīt sociāli mazāk

aizsargātos studentus - leģitimitāti. Likumdevējam un Ministru

kabinetam, ciktāl likumdevējs tam šādas tiesības piešķīris, ir

tiesības noteikt stipendiju piešķiršanas kritērijus vai arī

paredzēt citādus atbalsta pasākumus mazturīgajiem vai citādā

nelabvēlīgā situācijā esošiem studējošajiem, piemēram, pilnīgi

vai daļēji atbrīvojot tos no studiju maksas. Par atbalstu šādai

pieejai liecina arī virkne starptautisko dokumentu. Piemēram,

Eiropas Padomes 1998. gada 17. marta rekomendācija Nr. R (98) 3E

par pieeju augstākai izglītībai paredz, ka prioritāte atbalsta

sniegšanā būtu piešķirama tiem studējošajiem, kuriem ir zemāki

ienākumi [sk. Council of Europe, Committee of Ministers,

Recommendation Rec(1998)3E of the Committee of Ministers to

member states on access to higher education, para. 8.3].

Eiropas Padomes darba ziņojumā par pieeju augstākajai izglītībai

norādīts, ka pašreizējā Eiropas augstākās izglītības finansējuma

sistēma ir regresīva un paplašina atšķirības starp bagātākajām un

nabadzīgākajām sociālajām grupām. Valsts atbalsts pamatā būtu

jāsniedz personām, kuras pašas nevar atļauties apmaksāt mācības

augstākās izglītības iestādēs (sk. Council of Europe, Project

on Access to Higher Education in Europe : working report Part I,

para. 3.8). Arī Eiropas Komisija norādījusi, ka studentu

atbalsta pasākumi šobrīd ir nepietiekami, lai nodrošinātu

vienādas iespējas gūt panākumus studentiem, kuru sociālā un

materiālā situācija tiek uzskatīta par salīdzinoši sliktāku. Tas

vienlīdz ir attiecināms uz brīvu piekļuvi augstākajai izglītībai,

kas ne vienmēr garantē sociālo taisnīgumu. Izcilību mācībās un

pētniecībā var būt grūti sasniegt, ja daļai personu

sociālekonomisku faktoru dēļ pieeja studijām vai ar pētniecību

saistītai karjerai ir ierobežota [sk. COM (2006) 208 galīgās

redakcijas 5. punktu].

Tomēr šāds mērķis - atbalstīt sociāli mazāk aizsargātos

studentus - nav sasniedzams, ja atbalsts tiek sniegts vienīgi

tiem studentiem, kuri studē par valsts budžeta līdzekļiem.

Arī Latvijas Studentu apvienība ir norādījusi, ka apstrīdētajā

normā noteiktā kārtība negarantējot valsts piešķirto stipendiju

izmaksāšanai paredzēto līdzekļu godīgu sadali. Šāda stipendiju

piešķiršanas kārtība varot apdraudēt stipendiju kā akadēmisko

izcilību veicinošu faktoru un instrumentu (sk. Latvijas

Studentu apvienības viedokli lietas materiālu 1. sēj. 76. un 77.

lpp.). Augstskolās vairākkārt esot nācies sastapties ar

gadījumiem, kad persona dokumentāri apliecina atbilstību trūcīgas

personas statusam, tomēr rodoties šaubas, vai tā patiešām ir

trūcīgāka par citiem studējošajiem, kuriem formāli nav piešķirts

trūcīgas personas statuss. Bez tam, piemēram, Sociālo pakalpojumu

un sociālās palīdzības likums paredzot atšķirīgas personu

iespējas iegūt trūcīgas personas statusu atkarībā no attiecīgās

pašvaldības noteiktajiem kritērijiem. Tādējādi varot rasties

nevienlīdzīga attieksme pret studējošajiem, kuri deklarējuši savu

dzīvesvietu dažādu pašvaldību teritorijās (sk. Latvijas

Rektoru padomes viedokli lietas materiālu 1. sēj. 120.

lpp.).

Tāpat Valsts kontrole 2010. gada 28. oktobra revīzijas

ziņojumā "Valsts un pašvaldību iestāžu darbība, nodrošinot

saistību izpildi saskaņā ar Latvijas Republikas un Pasaules

Bankas līgumu "Aizdevums sociālā drošības tīkla un sociālā

sektora reformu īstenošanai" un Pasaules Bankas Programmas

dokumentu" ir atzinusi, ka apstrīdētās normas piemērošanā

augstākās izglītības iestādēs pastāv risks pieļaut atšķirīgu

attieksmi pret studējošajiem, kuri ir tiesīgi saņemt valsts

budžeta finansētās stipendijas atbilstoši sociālajiem kritērijiem

(sk. ziņojuma 164. punktu, pieejams

http://www.lrvk.gov.lv/upload/zin_PB_soc_drosiba_28Oct2010.pdf,

aplūkots 2011. gada 21. aprīlī).

13.6. Satversmes tiesa secina, ka studijas augstākās

izglītības iestādēs atbalstošajiem pasākumiem ir divi mērķi.

Likumdevējs paredzēja, ka par valsts budžeta līdzekļiem var

studēt tikai sekmīgākie, tādējādi veicinot akadēmisko izcilību.

Savukārt Ministru kabinets apstrīdētajā normā par stipendijas

piešķiršanas mērķi noteicis atbalsta sniegšanu personām, kurām ir

sliktāks sociālais vai mantiskais stāvoklis. Minēto mērķu

līdzāspastāvēšana var novest pie tā, ka studiju procesā atbalstu

stipendijas veidā nesaņem personas, kurām ir īpaši slikts

sociālais vai mantiskais stāvoklis un kuras turklāt nestudē par

valsts budžeta līdzekļiem. Apstrīdētā norma rada risku, ka var

veidoties nevienlīdzīga attieksme pret salīdzināmā situācijā

esošām personām.

Ministru kabinetam ir pienākums, lemjot par stipendiju

piešķiršanas kārtību, ņemt vērā likumdevēja jau sākotnēji

izvirzītos priekšnoteikumus studēšanai valsts finansētajās

budžeta vietās. Tas jo īpaši attiecas uz situāciju, kad ne visi

par valsts budžeta līdzekļiem studējošie saņem stipendiju. Ja

likumdevējs nav noteicis citādu uz stipendijas saņemšanu

pretendēt tiesīgu personu loku, tad nav pieļaujama tāda

situācija, ka Ministru kabinets maina stipendiju saņemšanas

kritērijus tiktāl, ka tie atšķiras no studēšanai valsts

apmaksātajās budžeta vietās noteiktajiem kritērijiem.

Likumdevējs nav grozījis Augstskolu likumā un Izglītības

likumā noteikto pilnvarojumu, ciktāl tas attiecas uz Ministru

kabineta tiesībām izlemt ar stipendijām saistītus jautājumus.

Savukārt Ministru kabinets apstrīdētajā normā ir ietvēris no

likumā noteiktā pilnvarojuma atšķirīgas tiesiskās attiecības un

ieviesis jaunus stipendiju piešķiršanas kritērijus. Šādā veidā ir

būtiski mainīta stipendijas institūta izpratne. Apstrīdētā norma,

kas paredz jaunus un patstāvīgus stipendiju piešķiršanas

kritērijus, būtībā ir jauna materiālo tiesību norma, kuras

tiesiskā regulējuma mērķis nav atvasināms no Ministru kabinetam

likumā piešķirtā deleģējuma.

Līdz ar to apstrīdētā norma

neatbilst Satversmes 64. pantam.