5. pants

NOVADU VEIDOŠANAS KRITĒRIJI UN PROCEDŪRA

Administratīvi teritoriālās reformas likums nosaka divu veidu kritērijus.

Vieni ir reformas vērtēšanas nepieciešamības kritēriji (10.pants), bet otri — novadu veidošanas kritēriji (7.pants).

Pirmie ir:

1. pašvaldības teritorijas ilglaicīga attīstība;

2. finansu ieņēmumu bāze;

3. pašvaldības funkciju veikšanai nepieciešamā infrastruktūra;

4. iedzīvotāju skaits;

5. pašvaldību ekonomiskā, ģeogrāfiskā un vēsturiskā vienotība;

6. pašvaldības pakalpojumu sasniedzamība;

7. citi nosacījumi pēc rajona padomes priekšlikuma.

Saskaņā ar likumu novadu veidošanas kritēriji ir jānoformulē rajonu izpētes projektos. Minētajos projektos ieteiktie kritēriji ir sagrupēti pēc to pielietošanas biežuma:

• Iedzīvotāju skaits novadā;

• Nozīmīgu sociāli–ekonomisko centru esamība novadā;

• Iespēja izveidot nepieciešamo satiksmi;

• Teritorijas ģeogrāfiskā vienotība;

• Iedzīvotāju un teritorijas kultūrvēsturiskā vienotība;

• Apdzīvojuma struktūra;

• Novada teritorijas ilglaicīgas attīstības spēja;

• Pašvaldību kopējā infrastruktūra;

• Pašvaldības funkciju veikšanai nepieciešamā infrastruktūra;

• Pašvaldību ekonomiskā vienotība;

• Pašvaldības spēja uzturēt vidusskolu;

• Pašvaldības ieņēmumu bāze;

• Pašvaldības pārvaldes izdevumu lielums;

• Iedzīvotāju viedoklis par reformu un iespējamiem apvienošanās partneriem;

• Iedzīvotāju kustība, izmantojot pakalpojumus;

• Pašvaldības pakalpojumu sasniedzamība;

• Pakalpojumu koncentrācijas vietas;

• Novada pašvaldības finansiāli ekonomiskā patstāvība un spēja piesaistīt investīcijas un kredītus;

• Pašvaldību sadarbība;

• Pašvaldības administratīvā kapacitāte (nepieciešamība un spēja kvalitatīvi veikt visas pašvaldību funkcijas, projektu spēja);

• Spēja nodalīt lēmējvaru no izpildvaras;

• Pašvaldību vērtējums par reformu un iespējamiem apvienošanās partneriem;

• Minimālas pilsētu un pagastu robežu izmaiņas, veidojot novadus;

• Novada līdzvērtība sadarbībai ar ārzemju partneriem.

Šeit minētie kritēriji ir rajonu administratīvi teritoriālajos projektos noteikti, tāpēc tie savstarpēji pārklājās un viens otru zināmā mērā atkārto.

Izteikti integrējošs rādītājs ir iedzīvotāju skaits pašvaldībā. Kā to parādīja pašvaldības mēroga ekonomiskā analīze, tad daudzi rādītāji ir atkarīgi no iedzīvotāju skaita un faktiski visos gadījumos izdevīgi, ja pašvaldībā ir lielāks iedzīvotāju skaits. Pie liela iedzīvotāju skaita, kad pārvaldes struktūra kļūst sarežģīta, iestājas zināms piesātinājums. Latvijā tik lielu pašvaldību, izņemot Rīgu, nav.

Ņemot vērā, ka izglītības nodrošināšana ir viens no vissvarīgākajiem vietējās pašvaldības pienākumiem, tad pamatojoties uz argumentiem, kas izklāstīti 3. nodaļā pie pašvaldību funkciju analīzes, vēlams, lai pašvaldībai būtu apstākļi savas vidusskolas uzturēšanai. Tas nozīmē, ka teritorijā būtu jābūt ne mazāk par 8100 iedzīvotājiem, ja mēs vēlamies, lai šajā skolā būtu plašas un kvalitatīvas apmācības iespējas. Ja pieļaujam, ka lauku vidē varētu būt vidusskolas, kurām grūti nodrošināt 4 programmas vidusskolas klasēs un to skaitu samazinām uz pusi (tādejādi arī samazinot apmācības programmu pieejamību), tad prasības pēc iedzīvotāju skaita pašvaldībā samazinātos uz pusi. Bet tai pašā laikā jārēķinās, ka tieši lauku vidē pārsvarā ir nelabvēlīgas demogrāfiskās tendences - iedzīvotāju dabiskais pieaugums ir negatīvs, kā arī to, ka iedzīvotāju vecuma struktūrā dominē vecāka gadagājuma cilvēki. Lai kompensētu minēto risku, būtu pareizi nosacījumu par iedzīvotāju skaitu no 4050 palielināt līdz 5000.

Tāpēc, kā pamatkritērijs tiek noteikts minimālais iedzīvotāju skaits pašvaldības teritorijā un tas ir 5000.

Ja teritorijas vidējais iedzīvotāju blīvums ir 50 cilvēku uz kvadrātkilometru, tad ir nepieciešama teritorija ar platību 100 km2, ja blīvums ir 5 cilv./ km2, tad 1000 km2. Salīdzinājumam var minēt Latvijas lielākā — Dundagas pagasta platību — 554 km2.

Bez jau minētajiem pozitīvajiem faktoriem, kas izriet no iedzīvotāju skaita palielināšanās būtu vēl jāatzīmē tas, ka palielinoties iedzīvotāju skaitam vietējās pašvaldībās, teritorijā palielinātos ekonomisko un sociālo resursu dažādība un daudzums. Pašvaldība kvalitatīvāk varētu veikt attīstības plānošanu un nodrošināt attīstību, palielinātos vietējo pašvaldību ietekme valsts dzīvē, uzlabotos iedzīvotāju sociāli ekonomisko apstākļu izlīdzināšana, samazinātos vajadzība pēc sarežģītas pašvaldības finansu izlīdzināšanas. Pēc ārzemju ekspertu vērtējuma pie iedzīvotāju skaita, kas pārsniedz simt tūkstošus, pārvaldes sistēmai sāk parādīties neefektivitātes pazīmes.

Iedzīvotāju skaits nav vienīgais kritērijs jaunu administratīvo teritoriju veidošanai. Cilvēku dzīvei ir nepieciešama sociālā un tehniskā infrastruktūra. Infrastruktūras objekti jeb pakalpojumu centri izvietojas blīvi apdzīvotajās vietās, kas Latvijas apstākļos ir ciemi un pilsētas. Iedalījums pilsētās un ciemos Latvijā nav viennozīmīgs, jo pilsētas statuss ir Durbei ar 465, bet nav Ķekavai ar 6300 iedzīvotājiem un Iecavai ar 6400. Apdzīvoto vietu klasifikācijai ir nepieciešama sakārtošana ar normatīvo aktu palīdzību. Tātad svarīgākais ir nevis vietas apzīmējums, bet tas, kādi sociāli un ekonomiskie resursi tur koncentrējas. Pakalpojumu iestādes, kas atrodas šādos centros, apkalpo ne tikai pilsētas vai ciema iedzīvotājus, bet arī iedzīvotājus plašākā apkaimē. To ekonomiski nevar atļauties neviena valsts pasaulē, ka skolas, kultūras nami, bibliotēkas, muzejus, ārstniecības iestādes tiktu veidotas jebkurā mazā apdzīvotā vietā.

Lai ar kāds būtu administratīvās teritorijas dalījums, pilsētas (lielākie ciemi) un apkārtējās lauku teritorijas ir saistītas. Laika gaitā ir izveidojušies ceļi, sakari un ieradumi, kuru dēļ katrs lauku cilvēks ir izvēlējies sev tuvāko pilsētu (ciemu). Nelielas vai vidējas pilsētas iekļaušanu administratīvajā teritorijā būtu vēlama no daudziem sociāli ekonomiskiem apstākļiem. Pilsētās parasti koncentrējas sociālās un tehniskās infrastruktūras objekti. Tuvāko lauku cilvēki, tos izmanto neatkarīgi no tā, kuras pašvaldības teritorijā viņi dzīvo. Sīki iedalītu teritoriju administratīvā nošķirtība rada sarežģījumus pašvaldību savstarpējos norēķinos.

Lauku attīstība nav iespējama bez saistības ar tuvākajām pilsētām. Lauku cilvēkiem pilsēta bieži vien nozīmē tirgu, darba vietu, iestādi, pakalpojumus, satiksmes mezglu tālākam ceļam u.t.t. Administratīvi teritoriālajam iedalījumam šo vienotību vajadzētu tikai apstiprināt. Tāpēc no attīstības viedokļa katrā jaunveidojamā teritorijā ir nepieciešams vismaz viens šāds attīstības centrs vai nu esošs, vai nu topošs.

Pilsētām ir vietējā attīstības centra loma, kamēr tās nav pārāk lielas. Kļūstot par lielpilsētām, pazūd to lokālais raksturs un tās kļūst par lielākas teritorijas nozīmes centru.

Latvijas situācijā pilsēta sāk pildīt vietējā attīstības centra lomu, ja tās iedzīvotāju skaits ir virs 2000. Vidusskolas klasēs var izveidot 2 mācību programmas tajos centros, kur iedzīvotāju skaits nav mazāks par 2000. Ja iedzīvotāju skaits pilsētā tuvojas 25 000 un ir lielāks, tad tā kļūst par lielpilsētu. Cilvēks, kurš izvēlējies laukus par savu dzīves vietu, lielpilsētu parasti neuztver kā savu sociālo vidi. Lielpilsētu dzīves organizācija ir pārāk atšķirīga salīdzinājumā ar lauku vidi. Ja lielpilsētas piegulošā teritorija atbilst kritērijiem, kas ļauj tajā izveidot novadus, tad ir labāk lielpilsētu atstāt kā patstāvīgu administratīvu vienību.

Lielpilsētu funkcionālās robežas parasti labi iezīmē apvedceļš. Tāpēc apvedceļš, vai tā iespējamā trajektorija, ir piemērota līnija administratīvajai robežai.

Ja lielpilsētas piegulošai teritorijai nav izteiktu patstāvības pazīmju, risinājums tiek meklēts individuālās analīzes veidā.

Tāpēc kā otrais kritērijs tiek noteikta nepieciešamība, lai jaunveidojamā teritorijā būtu attīstības centrs ar iedzīvotāju skaitu no 2 000 līdz 25 000.

Attīstības centru izvietojums Latvijā nav vienmērīgs, jo ir vietas, kur pilsētas atrodas tuvu viena otrai. Šāda situācija ir Talsu rajonā: Talsi, Valdemārpils, Stende, Sabile, Limbažu rajonā: Ainaži, Salacgrīva, Staicele, Aloja, Limbaži posmā no Rīgas līdz Plaviņām: Salaspils, Ikšķile, Ogre, Ķegums, Lielvārde, Skrīveri, Aizkraukle, Koknese. Un ir vietas, kur vairāk kā 30 km attālumā nav nevienas pilsētas kā, piemēram, Liepājas rajona dienvidu daļā, Cēsu rajona dienvidu daļā vai Talsu rajona ziemeļu daļā. Ir grūti definēt vienotu pieeju šādu specifisku situāciju izvērtēšanai. Jāpieļauj, ka vienā jaunveidojamā pašvaldībā var būt vairāki attīstības centri un citur, kur nav izteiktu attīstības centru, par tādu tiek ieteikts tas, kurš perspektīvā tikai varētu veidoties.

Veidojot jaunas administratīvas teritorijas, svarīgs ir jautājums par administratīvā centra atrašanās vietu. Lai arī reforma neparedz pašvaldības pakalpojumu koncentrāciju tikai centrā, bet no teritorijas vienotības viedokļa ir svarīgi, kur šis centrs atradīsies un kādas būs satiksmes iespējas. Satiksmes iespējas ir vērtējamas no ceļu esamības un attāluma. Sabiedriskā pasažieru transporta kustība, kaut arī nozīmīgs faktors, ir organizatoriski daudz vieglāk maināms lielums nekā ceļu tīkls. Reformas norises var veicināt atsevišķas ceļu tīkla izmaiņas, pieskaņojot to reālajām vajadzībām, bet pamatā jārēķinās ar esošo ceļu situāciju. Ja uz reformas brīdi nav ceļu tīkla, kas no visas jaunveidojamās teritorijas ir virzīts uz centru, tad šāds centrs nepildīs savu funkciju un teritorija arī nebūs vienota. Tai būs mākslīga veidojuma pieskaņa. Ceļi atstāj ļoti lielu iespaidu uz cilvēku kustības virzieniem, veidojot ieradumus, tradīcijas un vērtējumu par to, kas ir vietējais un kas nav. Ceļi zināmā mērā atspoguļo arī apdzīvojuma struktūru un vides ģeogrāfiskās īpatnības. Apdzīvotība neveidojas tur, kur nav ceļu. Ja nav ceļu, tad dabisko šķēršļu (ūdeņu, purvu un mežu) atdalītas teritorijas tā arī paliek šķirtas.

Tāpēc kā trešais kritērijs tiek noteikta nepieciešamība, lai būtu ceļu tīkls, kas virzīts no jaunveidojamās teritorijas atsevišķām daļām uz administratīvo centru.

Attālums ir būtisks lielums, kas ietekmē vietējā centra izvēli. No diviem līdzvērtīgiem centriem cilvēks neapšaubāmi izvēlēsies to, kas tuvāks. Veidojot jaunas teritorijas, attālumam jābūt kā ierobežojošam faktoram. Ja noteikta attāluma robežās nav neviena attīstības centra, tad ir īpaši jādomā kā atrisināt situāciju. Nosakot pieļaujamo attālumu varētu vadīties no šādiem apsvērumiem. Ja ģeometriskais attālums ir 30 km, tad attālums pa ceļu varētu būt no 30 līdz 40 km. Šo attālumu pārvarēšanai, autosatiksmes gadījumā, var plānot aptuveni pusstundas ilgu braucienu, vai sliktākajā gadījumā stundu. No ceļā pavadītā laika to var uzskatīt par pieņemamu. Pie tam jāņem vērā, ka maksimālais attālums, lai arī kāda būtu teritorijas konfigurācija, attieksies uz relatīvi nelielu vietējās pašvaldības iedzīvotāju daļu.

Tāpēc kā ceturtais kritērijs tiek noteikts maksimāli pieļaujamais attālums no administratīvā centra līdz robežai ne lielāks kā 30 km.

Ja nosacīti pieņem, ka teritorija ir riņķis ar rādiusu 30 km, tad maksimālās platības lielums ir 2826 km2 . Latvijas teritorijā var izvietot 23 šādas vienības.

Lai veicinātu pēc iespējas vienmērīgāku valsts teritorijas attīstību, ir jāatrod un jāizmanto pēc iespējas lielāks iespējamo attīstības centru skaits. Galvenā vērība ir jāpievērš iedzīvotāju skaita nevis teritorijas platības palielināšanai.

Ja, pielietojot minētos kritērijus, paliek neatrisināts jautājums par atsevišķām teritorijām, tad kā papildus (piektais) kritērijs varētu kalpot individuālā analīze, kuras rezultātā noskaidro iespējamos un perspektīvos attīstības centrus un citus apstākļus, kuru rezultātā varētu izveidoties novadi. Ja teritorija atrodas lielpilsētas tuvumā, analizē apvienošanā iespējas ar lielpilsētu, vai arī lielpilsētu aptverošās teritorijas izveidi kā atsevišķu novadu ar centru lielpilsētā.

Tāpēc kā papildus — piektais kritērijs tiek noteikta individuālā analīze, ja pirmo četru kritēriju pielietošanas rezultātā palikušas neapgūtas teritorijas.

Apvienoto pašvaldību teritoriju noteikšanas procedūra balstās uz iepriekšējā nodaļā nosauktajiem 4+1 kritērijiem:

1) iedzīvotāju skaits jaunveidojamās pašvaldības teritorijā nedrīkst būt mazāks par 5000;

2) jaunveidojamā teritorijā jābūt attīstības centram ar iedzīvotāju skaitu no 2000 līdz 25000;

3) jaunveidojamās teritorijas ceļu tīklam jābūt virzītam no teritorijas atsevišķām daļām uz administratīvo centru;

4) attālums no jaunveidojamās teritorijas administratīvā centra līdz robežai nedrīkst pārsniegt 30 km.

+) individuālā analīze.

Procedūrai ir šādi soļi:

1.solis.

Par lielpilsētām tiek noteiktas pilsētas, kuru iedzīvotāju skaits pārsniedz 25 000. Tās ir Rīga (788 283), Daugavpils (114 510), Liepāja ( 94 807), Jelgava (70 931), Jūrmala (58 993), Ventspils (46 423), Rēzekne (40 095), Valmiera(28 516), Jēkabpils (28 300), Ogre (27 774). Šīs pilsētas 1.solī netiek apvienotas ar kaimiņu teritorijām, bet tiek pieņemts, ka tām var tikt pievienotas cieši piegulošās teritorijas līdz esošajam vai nosacītajam apvedceļam.

2.solis.

Tiek noteiktas apdzīvotās vietas (pilsētas un ciemi), kuros iedzīvotāju skaits ir no 4 000 līdz 25 000. Šādas vietas ir izteikti un pārliecinoši attīstības centri, ap kuriem var droši veidot jaunas administratīvās teritorijas. Izmantojot minētos kritērijus, un ņemot vērā jau reāli iesākušos novadu veidošanās gadījumus, tiek iezīmētas šinī solī noteiktās teritorijas.

3.solis.

Iepriekšējo soļu rezultātā ir “apgūta” liela daļa valsts teritorijas, bet vēl ir pietiekoši daudz “baltu” plankumu, tāpēc šajā solī tiek apskatīti novadi ap centriem ar iedzīvotāju skaitu no 2 000 līdz 4 000. Saliekot kopā iepriekšējo soļu rezultātus, ir redzams, ka ir nepieciešams meklēt risinājumu lielpilsētu apkārtnē esošām teritorijām, jo tām nav pietiekošas patstāvības, lai varētu izveidot novadus atbilstoši definētajiem kritērijiem.

4.solis.

Arī pēc trešā soļa veikšanas aizvien vēl paliek “baltie” plankumi. Tāpēc, turpinot individuālo analīzi, tiek piedāvāts izveidot Pāvilostas, Bārtavas, Ezeres, Jaunpils, Engures, Staicele–Alojas, Mazsalacas, Apes, Lizuma, Piebalgas, Līgatnes, Krimuldas, Madlienas, Ropažu, Neretas, Aknīste, Zasas, Aglonas novadus.

Apkopojošie dati par visiem jaunveidojamiem novadiem ir doti nākošās nodaļas tabulās, bet kartogrāfiskais materiāls par novadu veidošanas metodiku pievienots attēlos 5.1. - 5.7.