5. pants

Satversmes tiesa jau iepriekš savā judikatūrā

norādījusi uz prasībām, kas izriet no labas likumdošanas principa

un kas ir jāievēro, nosakot jebkuru pamattiesību ierobežojumu.

Likumdevējam jāizvērtē likumprojektā paredzēto tiesību normu

atbilstība augstāka juridiska spēka tiesību normām, tostarp

Satversmei, starptautiskajām un Eiropas Savienības tiesību

normām, un jāsaskaņo likumprojektā paredzētās tiesību normas un

tiesību sistēmā jau pastāvošās tiesību normas atbilstoši

racionāla likumdevēja principam. Vispār likumdevējs izskata

likumprojektu atklāti Saeimas un Saeimas komisiju sēdēs, ietverot

apspriešanas iespēju un nodrošinot, ka deputāti var izmantot

savas runas un balsošanas tiesības. Tāpat paredzētais tiesiskais

regulējums, ja nepieciešams, ir pienācīgi jāpamato ar

izskaidrojošiem pētījumiem. Tieši priekšlikumu apspriešana

nodrošina iespēju izvērtēt, vai pastāv paredzētā tiesiskā

regulējuma alternatīvas. Saskaņā ar Satversmes ievadu valsts

darbībai, citstarp likumdošanas procesam, jābūt vērstai uz

ilgtspējīgu attīstību. Proti, likumdošanas procesam ir jābūt

vērstam uz ilgtspējīga tiesiskā regulējuma izstrādi. Demokrātiskā

tiesiskā valstī likumdevējam ir arī pienākums savlaicīgi un

pienācīgi informēt un pēc iespējas - tieši vai pastarpināti -

likumdošanas procesā iesaistīt sabiedrību un konsultēties ar

ieinteresētajām personām (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 6.

marta sprieduma lietā Nr. 2018-11-01 18.1. punktu).

Tāpat Satversmes tiesa ir atzinusi, ka ne katrs parlamentārās

procedūras pārkāpums ir pietiekams pamats tam, lai uzskatītu, ka

pieņemtajam aktam nav juridiska spēka. Lai parlamentārās

procedūras pārkāpuma dēļ kādu aktu atzītu par spēkā neesošu,

jābūt pamatotām šaubām par to, ka gadījumā, ja procedūra tiktu

ievērota, Saeima būtu pieņēmusi tādu pašu lēmumu (sk.

Satversmes tiesas 1998. gada 13. jūlija sprieduma lietā

Nr.03-04(98) secinājumu daļas 3. punktu). Proti, tikai

būtisku procesuālo pārkāpumu dēļ tiesību norma var tikt uzskatīta

par prettiesisku (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 7. jūnija

sprieduma lietā Nr. 2018-15-01 13.2. punktu).

5.1. Komisijas sēdēs, kurās tika apspriestas

apstrīdētās normas, ieinteresētajām pusēm tika dota iespēja

izteikties. Piemēram, Augstākās izglītības padome pirms Komisijas

6. jūnija sēdes iesniegusi rakstveida viedokli par apstrīdētajām

normām. Tomēr rodas šaubas par to, ka piecas dienas - laika posms

starp priekšlikuma iesniegšanu Saeimai (priekšlikums Saeimai

iesniegts 1. jūnijā) un tā izskatīšanu pēc būtības (priekšlikums

Komisijā izskatīts un atbalstīts 6. jūnijā) - ir pietiekami ilgs

laiks, lai Komisijas locekļi varētu ne tikai ar šo priekšlikumu

iepazīties, bet arī izvērtēt tā atbilstību pamattiesībām un

tiesību sistēmai kopumā. Uz to, ka priekšlikuma izskatīšana

bijusi sasteigta un tas neesot pietiekami apspriests, norādījušas

arī vairākas ieinteresētās personas - Latvijas Tirdzniecības un

rūpniecības kamera, Transporta un sakaru institūts, Biznesa,

mākslas un tehnoloģiju augstskola "RISEBA",

Informācijas sistēmu menedžmenta augstskola, Latvijas Pensionāru

federācija, Latvijas Interneta asociācija, Lielbritānijas

tirdzniecības kamera Latvijā, Baltijas Starptautiskā akadēmija,

Latvijas Privāto augstskolu asociācija un Latvijas Darba devēju

konfederācija vēstulē Latvijas Valsts prezidentam lūdza

neizsludināt likumu, kas satur apstrīdētās normas (sk. lietas

materiālu 3. sēj. 5. lp.).

Diskusijas par Augstskolu likuma 56. panta trešās daļas

attiecināšanu uz privātajām augstskolām izraisījās arī Komisijas

13. jūnija sēdē. Tomēr jāņem vērā fakts, ka - un to diskusiju

laikā atzīmēja arī Komisijas vadītājs Aldis Adamovičs - Komisija

šo priekšlikumu jau bija atbalstījusi 6. jūnija sēdē. Tādēļ, kaut

arī šajā sēdē pret priekšlikumu iebilda vairākas ieinteresētās

personas un deputāti, panākot arī pārejas noteikumos iekļautā

pārejas perioda termiņa mainīšanu, tas neietekmēja Komisijas

lēmumu pēc būtības. Saeimas 2018. gada 21. jūnija sēdē trešajā

lasījumā bez debatēm tika atbalstīti apstrīdētās normas saturošie

Augstskolu likuma grozījumi.

Kā secināts Spriedumā, apstrīdētās normas ierobežo privāto

augstskolu autonomiju, to mācībspēku un studentu akadēmisko

brīvību - tiesības, kas aizsargātas ar Satversmes 112. un 113.

pantu. Tomēr no apstrīdēto normu sagatavošanas materiāliem

neizriet, ka likumdevējs būtu vērtējis apstrīdēto normu ietekmi

uz šīm privāto augstskolu, to mācībspēku un studējošo tiesībām.

Par to neliecina ne Komisijas sēžu protokoli, nedz arī citi

apstrīdēto normu pieņemšanas materiāli.

5.2. Sprieduma 31.2. punktā secināts, ka apstrīdēto

normu regulējuma priekšmets ir apspriests vēl pirms tam, kad

Saeimai tika iesniegts priekšlikums par Augstskolu likuma

papildināšanu ar apstrīdētajām normām, jo apstrīdētās normas

uzskatāmas par daļu no izglītības reformas, kas uzsākta pirms

vairāk nekā 20 gadiem. Tomēr Sprieduma 31.1. punktā norādīts, ka

pastāv atšķirīgi viedokļi par to, vai laikā, kad tika diskutēts

par valodu reformu izglītībā, vai arī laikā, kad tika izstrādāta

Augstskolu likuma 56. panta trešās daļas redakcija attiecībā uz

valsts augstskolām, notikušas diskusijas arī par privāto

augstskolu autonomiju un akadēmisko brīvību.

Pat pieņemot, ka likumdevējs pirms daudziem gadiem ir

apspriedis, kādu ietekmi uz privāto augstskolu autonomiju un

akadēmisko brīvību atstātu Augstskolu likuma 56. panta trešajai

daļai līdzīgs regulējums, jāņem vērā, ka laika gaitā ir

mainījusies gan faktiskā, gan tiesiskā situācija valstī. Tādējādi

likumdevējs, pieņemot apstrīdētās normas, nevarēja paļauties uz

to, ka šis jautājums jau ir apspriests iepriekš un tādēļ vairs

nav nepieciešams to apspriest. Piemēram, kopš 2000. gada

Augstskolu likums jau ir grozīts vairāk nekā 30 reižu un Latvija

ir uzņēmusies virkni jaunu starptautisko saistību, tostarp

kļūstot par Eiropas Savienības dalībvalsti. Satversmes tiesa jau

iepriekš ir atzīmējusi, ka viena no šīm saistībām, kas izriet

citstarp no starptautiskajās tiesībās pastāvošā labas ticības

principa, ir Latvijas mērķis stiprināt ES valodu apguvi, lai

varētu pilnvērtīgi piedalīties vienotas Eiropas veidošanas

procesos (sk. Satversmes tiesas 2019. gada 23. aprīļa

sprieduma lietā Nr. 2018-12-01 21.2. punktu). Pieņemot

regulējumu, kas ierobežo iespējas apgūt Eiropas Savienības

valodas, šis mērķis būtu ņemams vērā.

Tāpat Saeimas pārstāvis un Izglītības un zinātnes ministrijas

pārstāves tiesas sēdē norādīja, ka diskusijas par akadēmisko

brīvību un augstskolu autonomiju esot risinājušās, apspriežot

priekšlikumus likumprojektam Nr. 923/Lp12. Šajā likumprojektā

tika iekļauts priekšlikums izslēgt no Augstskolu likuma 56. panta

trešo daļu, tādējādi ļaujot arī valsts augstskolām izvēlēties

studiju īstenošanas valodu. Šis priekšlikums neguva Komisijas

atbalstu. Tas tika apspriests Komisijas 2018. gada 13. marta un

17. aprīļa sēdēs, kurās tika aplūkota nepieciešamība izmantot

valsts valodu augstākajā izglītībā. Tomēr nevienā Komisijas sēdē

netika apspriests jautājums par privātajām augstskolām, to

autonomiju un to mācībspēku un studējošo akadēmisko brīvību. Tas,

ka šādas diskusijas būtu notikušas, nav konstatējams arī

Augstskolu likuma 5. panta pirmās daļas grozījumu izstrādes

materiālos.

Pieteikuma iesniedzējs, Privāto augstskolu asociācija un

Aigars Rostovskis norādīja, ka Augstskolu likuma 56. panta trešā

daļa negatīvi ietekmē privāto augstskolu īpašniekiem Satversmes

105. pantā nostiprinātās tiesības uz īpašumu, jo ierobežo veidus,

kādos tie var izmantot savu īpašumu. Lietā nav materiālu, kas

liecinātu, ka likumdevējs, ar apstrīdētajām normām nosakot

ierobežojumus privāto augstskolu darbībā, tostarp to tiesībās

veikt uzņēmējdarbību, būtu vērtējis šo normu ietekmi uz privāto

augstskolu īpašnieku īpašuma tiesībām. Arī no tiesas sēdē Saeimas

pārstāvja un pieaicināto personu paustajiem viedokļiem neizriet,

ka šāds izvērtējums būtu veikts.

Tādējādi secinu, ka, izstrādājot Augstskolu likuma 56. panta

trešo daļu un pārejas noteikumu 49. punktu, netika izvērtēts tas,

kā šīs normas ietekmēs Satversmē ietvertās tiesības uz izglītību,

zinātniskās jaunrades brīvību, kā arī tiesības uz īpašumu.

5.3. Vairākas pieaicinātās personas norādījušas, ka

apstrīdētās normas ierobežo Eiropas Savienībā atzīto

uzņēmējdarbības brīvību, kas ietverta Līguma par Eiropas

Savienības darbību 49. pantā un Eiropas Savienības Pamattiesību

hartas 16. pantā, kā arī konkretizēta sekundārajos tiesību

avotos. Arī Spriedumā norādīts, ka nepieciešams vērtēt apstrīdēto

normu saderību ar šīm tiesībām.

Pieaicinātā persona bijušais izglītības un zinātnes ministrs

Kārlis Šadurskis tiesas sēdē norādīja, ka, izstrādājot grozījumus

Augstskolu likuma 56. panta trešajā daļā, nav uzskatījis, ka šī

norma skartu Eiropas Savienības tiesības (sk. 2020. gada 28.

aprīļa tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 4. sēj. 89.-90.

lp.). Arī, aplūkojot apstrīdēto normu izstrādes dokumentus,

secināms, ka nav vērtēta Augstskolu likuma 56. panta trešās daļas

un pārejas noteikumu 49. punkta atbilstība Eiropas Savienības

tiesību regulējumam.

5.4. Pieteikuma iesniedzējs norādījis, ka apstrīdētās

normas kopā ar likumu "Par Rīgas Ekonomikas augstskolu"

un Rīgas Juridiskās augstskolas likumu veido konkurenci

kropļojošu regulējumu. Taču ne Komisijas, ne Saeimas sēdēs netika

aplūkots regulējums, ko veido apstrīdētās normas kopsakarā ar

likumu "Par Rīgas Ekonomikas augstskolu". Komisijas

2018. gada 13. jūnija sēdē Saeimas Juridiskais birojs Komisiju

informēja par jau atbalstītā regulējuma neatbilstību Izglītības

likumam, taču arī šis iebildums plašākas diskusijas un jautājumus

Komisijā neraisīja.

Tādējādi likumdevējs, izstrādājot apstrīdētās normas, nav

vērtējis to atbilstību citiem augstāko izglītību regulējošiem

normatīvajiem aktiem.

5.5. Sprieduma 35.1. punktā citētas Izglītības

attīstības pamatnostādnes 2014.-2020. gadam: "Pieaugot

globālajai konkurencei augstākajā izglītībā un zinātnē un

vienlaikus samazinoties potenciālajam studējošo skaitam Latvijā,

aktualizējas nepieciešamība izveidot elastīgu augstākās

izglītības sistēmu, kas ir starptautiski atvērta, plaši pieejama,

kvalitatīva." Līdzīgas atziņas par nepieciešamību

internacionalizēt augstāko izglītību atrodamas arī citos

politikas plānošanas dokumentos. Piemēram, Ministru kabineta

apstiprinātajās Zinātnes, tehnoloģijas attīstības un inovācijas

pamatnostādnēs 2014.-2020. gadam ietverts stratēģiskais rīcības

virziens - veicināt Latvijas zinātnes starptautisko konkurētspēju

(sk.: Zinātnes, tehnoloģijas attīstības un inovācijas

pamatnostādnes 2014.-2020. gadam, 2013. gada 28. decembris, 16.

punkts). Savukārt Saeimas apstiprinātajā stratēģijā

"Latvija 2030" norādīts, ka Latvijai vajadzētu izmantot

savu pieredzi darbā ar dažādām kultūrām. Piemēram, ciešāka

sadarbība ar Āzijas valstīm ir atzīta par Latvijas iespēju

palielināt savu globālo konkurētspēju (sk.: Latvijas

ilgtspējīgas attīstības stratēģija 2030. gadam, 2010. gada 6.

oktobris, 273. punkts).

No Satversmes tiesai pieejamiem materiāliem neizriet, ka

likumdevējs būtu vērtējis apstrīdēto normu atbilstību valsts

politikas plānošanas dokumentiem nedz izglītības jomā, nedz

vispārīgi. Kaut arī šie dokumenti nav juridiski saistoši, tie

atklāj izpildvaras vai likumdevēja redzējumu par izglītības

nozares attīstības mērķiem, kuru sasniegšanai nepieciešams secīgu

pasākumu plāns.

5.6. Kā norādīts Sprieduma 31.3. punktā, lai

parlamentārās procedūras pārkāpuma dēļ kādu aktu atzītu par spēkā

neesošu, jābūt pamatotām šaubām par to, ka gadījumā, ja procedūra

tiktu ievērota, Saeima būtu pieņēmusi tādu pašu lēmumu (sk.

Satversmes tiesas 1998. gada 13. jūlija sprieduma lietā

Nr.03-04(98) secinājumu daļas 3. punktu). Tālāk Spriedumā

secināts, ka izskatāmā lieta pielīdzināma lietai Nr. 2018-15-01,

jo tajā, kaut arī konstatēts, ka likumdevējs nav izvērtējis

apstrīdēto normu atbilstību Eiropas Savienības tiesībām, citi

pārkāpumi apstrīdēto normu pieņemšanas procedūrā neesot pieļauti.

Nevaru pievienoties šim secinājumam, jo izskatāmajā lietā

konstatējami vairāki procesuāli pārkāpumi, kas, skatot tos

kopsakarā, atzīstami par būtiskiem. Pirmkārt, izstrādājot

Augstskolu likuma 56. panta trešo daļu un pārejas noteikumu 49.

punktu, nav vērtēta šo normu ietekme uz augstskolu autonomiju un

akadēmisko brīvību, kā arī citām pamattiesībām. Otrkārt, nav

analizēta šo normu saskanība ar tiesību sistēmu, tostarp Eiropas

Savienības tiesībām un izglītības jomu regulējošiem normatīvajiem

aktiem. Treškārt, nav aplūkota apstrīdēto normu saderība ar

politikas plānošanas dokumentiem, kas paredz augstākās izglītības

internacionalizāciju.

Tādējādi rodas šaubas par to, vai gadījumā, ja minētie

procesuālie pārkāpumi netiktu pieļauti un labas likumdošanas

princips tiktu ievērots, Saeima būtu pieņēmusi tādu pašu

lēmumu.

Līdz ar to uzskatu, ka Augstskolu

likuma 56. panta trešajā daļā un pārejas noteikumu 49. punktā

ietvertais pamattiesību ierobežojums nav noteikts ar likumu.

Satversmes tiesas tiesnesis A.

Kučs

Rīgā 2020. gada 25. jūnijā