26. pants

No Saeimas 2019. gada 21. marta lēmuma izriet, ka

reformas mērķis ir "līdz 2021. gadam izveidot ekonomiski

attīstīties spējīgas administratīvās teritorijas ar vietējām

pašvaldībām, kas spēj nodrošināt tām likumos noteikto autonomo

funkciju izpildi salīdzināmā kvalitātē un pieejamībā, sniedzot

kvalitatīvus pakalpojumus iedzīvotājiem par samērīgām

izmaksām".

Detalizētāki reformas mērķi ietverti vairākos Ministru

kabineta politikas plānošanas dokumentos. Piemēram, Ministru

kabineta 2019. gada 14. maija informatīvajā ziņojumā citstarp

norādīti šādi reformas mērķi: uzlabot valsts un pašvaldību

ekonomisko izaugsmi un konkurētspēju; nodrošināt visas valsts

pārvaldes darbībā racionālu valsts budžeta līdzekļu izlietojumu;

izveidot vienlīdzīgu un ilgtspējīgu pašvaldību sistēmu,

reģionālās un nacionālās nozīmes attīstības centrus ar to lauku

teritorijām sasaistot vienotā administratīvā, ekonomiskā un

saimnieciskā vienībā; radīt mehānismus efektīvākai novada pilsētu

un pagastu pašpārvaldes darbībai, vairāk iesaistot tajā attiecīgo

teritoriju iedzīvotājus; nostiprinot pašvaldību autonomiju un

kapacitāti, nodrošināt subsidiaritātes principa ievērošanu;

panākt, ka pašvaldības tām likumos uzdotās funkcijas izpilda

patstāvīgi (sk. Ministru kabineta 2019. gada 14. maija

informatīvā ziņojuma informatīvā ziņojuma "Par sabiedriskai

apspriešanai izvirzāmo administratīvi teritoriālā iedalījuma

modeli" 2. lpp.). Tādējādi, pirmkārt, šajā dokumentā

norādītie mērķi detalizē Saeimas 2019. gada 21. marta lēmumā

noteikto mērķi, bet, otrkārt, no šiem detalizētajiem mērķiem

izriet reformas īstenošanas kritēriji, kā arī visas sabiedrības

kopīgie ieguvumi, kas būtu jāpanāk reformas rezultātā.

Lai gan Saeimas 2019. gada 21. marta lēmums nav normatīvais

akts, tomēr tajā ir atspoguļota Saeimas izšķiršanās par reformas

īstenošanu un tās mērķi. Pēc Satversmes tiesas ieskata, šis

mērķis ir pietiekami skaidrs un konkrēts. Tas izriet no politikas

plānošanas dokumentiem, kuri pieņemti jau kopš 2013. gada un

kuros, ņemot vērā 2008.-2009. gadā īstenotās administratīvi

teritoriālās reformas rezultātus, konsekventi norādīts uz

nepieciešamību pārskatīt līdzšinējo administratīvi teritoriālo

iedalījumu un izveidot tādu pašvaldību tīklu, kuras ir spējīgas

pienācīgi veikt savas funkcijas un attīstīties.

26.1. Tiesas sēdē izskanēja atšķirīgi viedokļi par to,

vai izvērtējamā administratīvi teritoriālā reforma ir uzskatāma

par iepriekšējās administratīvi teritoriālās reformas turpinājumu

vai jaunu reformu. Saeima, Ministru kabinets un Ministrija

izteica viedokli, ka izvērtējamā reforma uzskatāma par

2008.-2009. gadā īstenotās administratīvi teritoriālās reformas

turpinājumu (sk. 2021. gada 20. janvāra tiesas sēdes

stenogrammu lietas materiālu 17. sēj. 57., 85., 108. un 116.

lp.). Savukārt Pieteikumu iesniedzējas norādīja, ka šī

uzskatāma par jaunu reformu, kuras ietvaros tiek īstenots cits,

nevis iepriekšējo reformu turpinošs risinājums.

2008.-2009. gadā īstenoto administratīvi teritoriālo reformu

regulēja 2008. gada 18. decembra Administratīvo teritoriju un

apdzīvoto vietu likums. Saskaņā ar šo likumu bija paredzēts

izveidot divu līmeņu pašvaldības - novadus un apriņķus. Likuma

pārejas noteikumu 24. punkta 1. apakšpunkts sākotnēji paredzēja,

ka Ministru kabinetam līdz 2009. gada 1. jūnijam jāsagatavo un

jāiesniedz Saeimai likumprojekts par apriņķu izveidošanu. Vēlāk

šis termiņš tika pagarināts līdz 2011. gada 31. decembrim un

visbeidzot - līdz 2013. gada 31. decembrim. Šo uzdevumu Ministru

kabinets neizpildīja, un apriņķi netika izveidoti.

Izvērtējamā administratīvi teritoriālā reforma tiek īstenota,

pamatojoties uz jauno Administratīvo teritoriju likumu,

atbilstoši kuram izveidojamas viena līmeņa pašvaldības. Tātad

izskatāmajā lietā izvērtējamās reformas ietvaros tiek īstenots

saturiski cits risinājums - tiek veidotas viena līmeņa

administratīvi teritoriālā iedalījuma vienības. Līdz ar to šī

reforma ir uzskatāma par jaunu administratīvi teritoriālo

reformu.

26.2. Par nepieciešamību pilnveidot un uzlabot ar

2008.-2009. gada reformu izveidoto administratīvi teritoriālo

iedalījumu liecina vairāki Ministru kabineta politikas plānošanas

un citi dažādu institūciju sagatavotie dokumenti, kā arī

starptautisko institūciju sniegtie ieteikumi.

Nacionālajā attīstības plānā 2014.-2020. gadam citstarp bija

ietverts rīcības virziens "Ekonomiskās aktivitātes

veicināšana reģionos - teritoriju potenciāla izmantošana" un

konstatēts, ka sociālekonomiskās atšķirības starp reģioniem ir

ievērojamas un publisko pakalpojumu un infrastruktūras izmaksas

uz vienu iedzīvotāju būtiski pieaug. Viens no mērķiem šā rīcības

virziena ietvaros bija veidot tādu pašvaldību administratīvo

struktūru, lai līdz 2020. gadam to finansiālās kapacitātes

novērtējums autonomo funkciju veikšanai sasniegtu vismaz 45

procentus. Savukārt kā viens no šā mērķa sasniegšanas labad

veicamajiem uzdevumiem norādīta pilnveidota valsts administratīvi

teritoriālā iedalījuma ieviešana, balstoties uz 2008.-2009. gadā

īstenotās administratīvi teritoriālās reformas rezultātu

novērtējumu (sk. ar Saeimas 2012. gada 20. decembra lēmumu

apstiprinātā Nacionālā attīstības plāna 2014.-2020. gadam 366.,

379. un 391. punktu).

Ministru kabinets 2013. gada 26. martā pieņēma zināšanai

Ministrijas sagatavoto informatīvo ziņojumu "Administratīvi

teritoriālās reformas izvērtējums". Šajā ziņojumā citstarp

secināts, ka 2008.-2009. gadā īstenotās administratīvi

teritoriālās reformas rezultātā izveidotajos novados nav spēcīgu

attīstības centru un iedzīvotāju skaita ziņā novadi ir

neviendabīgi, kā arī ieteikts izskatīt iespēju veidot lielākus

novadus ap reģionālās un nacionālās nozīmes attīstības centriem.

Tāpat norādīts, ka, ņemot vērā iedzīvotāju skaita samazinājuma

tendences, kas visvairāk skar tieši mazās pašvaldības,

administratīvi teritoriālā reforma ir jāturpina, veidojot

administratīvās teritorijas pēc iespējas tuvināti Latvijas

ilgtspējīgas attīstības stratēģijā līdz 2030. gadam (turpmāk -

stratēģija "Latvija 2030") iezīmētajam nacionālās un

reģionālās nozīmes attīstības centru modelim (sk. Ministru

kabineta 2013. gada 26. marta informatīvā ziņojuma

"Administratīvi teritoriālās reformas izvērtējums" 3.1.

un 3.4. punktu).

Līdzīgi arī 2017. gada 3. maijā Ministru kabinetā izskatītajā

informatīvajā ziņojumā "Par valsts administratīvi

teritoriālo iedalījumu un valsts pārvaldes institūciju sadarbības

teritoriju izveidi" norādīts uz līdzšinējā valsts

administratīvi teritoriālā iedalījuma nepilnībām. Šajā ziņojumā

piedāvāts veidot 29 pašvaldību sadarbības teritorijas ap

reģionālās un nacionālās nozīmes attīstības centriem (sk.

Ministru kabineta 2017. gada 3. maija informatīvā ziņojuma

"Par valsts administratīvi teritoriālo iedalījumu un valsts

pārvaldes institūciju sadarbības teritoriju izveidi" 5.

punktu).

2019. gada 5. februārī Ministru kabinets pieņēma zināšanai

informatīvo ziņojumu "Par turpmāko rīcību administratīvi

teritoriālās reformas pabeigšanai". Tajā norādīti jautājumi,

kas nav atrisināti 2008.-2009. gadā īstenotās administratīvi

teritoriālās reformas ietvaros. Ziņojumā secināts, ka minētās

reformas pabeigšana ir nepieciešama, lai visas pašvaldības spētu

pilnvērtīgi un patstāvīgi veikt savas autonomās funkcijas,

iedzīvotājiem tiktu nodrošināti kvalitatīvi un izmaksu ziņā

efektīvāki pakalpojumi, tiktu veicināta reģionālās un nacionālās

nozīmes attīstības centru sasaiste ar apkārtējām funkcionālajām

teritorijām un būtu iespēja turpināt valsts pārvaldes

decentralizēšanu (sk. Ministru kabineta 2019. gada 5. februāra

informatīvo ziņojumu "Par turpmāko rīcību administratīvi

teritoriālās reformas pabeigšanai", 3. lpp.).

Uz nepieciešamību īstenot reformu un riskiem, kas rastos, ja

tas netiktu darīts, atkārtoti norādīts arī Ministru kabineta

2019. gada 14. maija informatīvajā ziņojumā un 2019. gada 18.

septembra konceptuālajā ziņojumā "Par administratīvi

teritoriālo iedalījumu".

Administratīvi teritoriālās reformas nozīme uzsvērta arī

atsevišķos Ministru kabineta politikas dokumentos. Deklarācijā

par Artura Krišjāņa Kariņa vadītā Ministru kabineta iecerēto

darbību administratīvi teritoriālās reformas īstenošana minēta kā

viena no valdības darba prioritātēm. Deklarācijā norādīts, ka

valdība apņemas līdz 2021. gadam īstenot vietējo pašvaldību

reformu, apvienojot pašvaldības ilgtspējīgākās un ekonomiski

spēcīgākās vienībās, kas spēj nodrošināt likumā minēto pašvaldību

autonomo funkciju izpildi salīdzināmā kvalitātē un pieejamībā

(sk. Deklarācijas par Artura Krišjāņa Kariņa vadītā Ministru

kabineta iecerēto darbību 223. punktu).

26.3. Arī vairākos Latvijas un Eiropas Savienības

institūciju, kā arī starptautisko organizāciju pētījumos un

ziņojumos norādīts uz līdzšinējā administratīvi teritoriālā

iedalījuma trūkumiem un nepieciešamību īstenot reformu.

Tā Valsts kontroles 2017. gada 24. februāra revīzijas ziņojumā

secināts, ka administratīvi teritoriālā iedalījuma nepilnības

tiešā veidā ietekmē pašvaldību darbību. Ziņojumā norādīts uz to,

ka atsevišķu iestāžu izmaksas mazā pašvaldībā var pat trīs reizes

pārsniegt izmaksas, kas būtu nepieciešamas tad, ja tiktu

izveidotas kopīgas institūcijas, tomēr kopīgu sadarbības

institūciju veidošana pakalpojumu sniegšanai starp pašvaldībām

nav izplatīta. Valsts kontrole Ministrijai citstarp ieteikusi

"izvērtēt nepieciešamību izdarīt grozījumus normatīvajos

aktos, kas reglamentē pašvaldības administratīvo un teritoriālo

struktūru" (sk. Valsts kontroles 2017. gada 24. februāra

revīzijas ziņojuma Nr. 2.4.1‑48/5015 "Vai novadu pašvaldības

nodrošina pakalpojumus iedzīvotājiem par samērīgām

izmaksām?" 40. un 41. lp.).

Arī Latvijas Bankas 2019. gada pētījumā secināts, ka

iedzīvotāju skaita ziņā mazo pašvaldību uzturēšanas izdevumi ir

salīdzinoši augsti. Turklāt, saglabājoties esošajām demogrāfijas

tendencēm, turpmākajos divdesmit gados iedzīvotāju skaits

pašvaldībās varētu samazināties pat par 15 procentiem. Kā viens

no risinājumiem minēta lielāku novadu izveide (sk. Latvijas

Bankas pētījumu "Kas nosaka Latvijas pašvaldību budžeta

izdevumu atšķirības?", 2019, 27. un 28. lp.).

Savukārt Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas

Ekonomikas pārskatā par Latviju secināts, ka neliela izmēra

pašvaldības nespēj nodrošināt augstas kvalitātes sabiedriskos

pakalpojumus, tostarp izglītības un sabiedriskā transporta

pakalpojumus. Tāpat pārskatā ieteikta pašvaldību skaita

samazināšana, jo tas ļautu būtiski paaugstināt pakalpojumu

sniegšanas efektivitāti (sk. Ekonomiskās sadarbības un

attīstības organizācijas Ekonomikas pārskatu par Latviju,

publicēts 2019. gada maijā, 4. un 6. lp.).

Eiropas Komisijas 2020. gada ziņojumā par Latviju norādīts uz

iespējamiem reformas pozitīvajiem aspektiem, citstarp minot, ka

pašvaldību mazais izmērs ierobežo to spēju piesaistīt

investīcijas un pārvaldīt liela mēroga projektus. Līdzsvarota

visu reģionu attīstība ir būtiska Latvijas ilgtspējīgai

attīstībai. Pašvaldību pārgrupēšana varētu veicināt reģionālo

attīstību, stimulēt budžeta līdzekļu racionālu izmantošanu un

samazināt pašvaldību administratīvās izmaksas. Tomēr, lai

efektīvi īstenotu administratīvi teritoriālo reformu un

nodrošinātu labāku sabiedrisko pakalpojumu sniegšanu

iedzīvotājiem, būtu jāīsteno arī citas reformas, piemēram,

izglītības un medicīnas jomās. Ziņojuma autori arī norāda, ka

reformas ilgtspēju stiprinātu līdzdalības pieeja, ko nodrošinātu

visu ieinteresēto personu - pašvaldību, ministriju, sociālo

partneru un pilsoniskās sabiedrības - iesaistīšanās (sk.

Eiropas Komisijas 2020. gada ziņojumu par Latviju Nr. SWD(2020)

513 final, publicēts 2020. gada 26. februārī, 49.-50.

lp.).

26.4. Satversmes tiesa jau atzinusi, ka pašvaldības ir

daļa no valsts vienotās pārvaldes sistēmas un padotas Ministru

kabinetam (sk. Satversmes tiesas 2018. gada 29. jūnija

sprieduma lietā Nr. 2017-32-05 12. punktu). Tādējādi

pašvaldības ir saistītas ar tiem pašiem pārvaldības principiem,

kas tiek ņemti vērā, organizējot valsts pārvaldes iestāžu

darbību. Atbilstoši labas pārvaldības principam valsts pienākums

ir pastāvīgi pārbaudīt un, ja nepieciešams, uzlabot valsts

pārvaldi un pārvaldes sistēmu, lai tā darbotos pēc iespējas

efektīvi. Kā jau konstatēts iepriekš minētajos pētījumos, arvien

vairāk Latvijas iedzīvotāju dzīvesvietu un darbavietu izvēlas

reģionālajos centros, iedzīvotāju skaits samazinās, pašvaldību

autonomo funkciju izpilde sadārdzinās, kļūst neefektīva vai pat

tiek traucēta. Šādā situācijā administratīvi teritoriālās

reformas mērķis, kas vērsts uz konstatēto nepilnību novēršanu,

atbilst visas Latvijas sabiedrības kopējām interesēm.

Tādējādi administratīvi teritoriālās

reformas mērķis ir vērsts uz sabiedrības kopējo labumu.