1. pants

Mērķi un nepieciešamības pamatojums, tostarp raksturojot iespējamās alternatīvas, kas neparedz tiesiskā regulējuma izstrādi

1.1. Azartspēļu organizēšanas vietas Rīgā

Saskaņā ar Izložu un azartspēļu uzraudzības inspekcijas (turpmāk – IAUI) datiem 2024. gada 1. oktobrī1 Rīgas valstspilsētas pašvaldības (turpmāk – pašvaldība) administratīvajā teritorijā bija 78 vietas (adreses), attiecībā uz kurām izsniegtas azartspēļu organizēšanas vietu licences (kopā 113 licences)2. Tas ir lielākais azartspēļu organizēšanas vietu skaits no visām Latvijas pašvaldībām. Pašvaldības administratīvajā teritorijā ir aptuveni 1,4 azartspēļu organizēšanas vietas, rēķinot uz 10 000 iedzīvotājiem, kas sasnieguši 18 gadu vecumu.3

No visām azartspēļu organizēšanas vietām divi ir kazino, kas atrodas četru un piecu zvaigžņu viesnīcās Rīgas vēsturiskajā centrā. Pārējās pilsētā izvietotās azartspēļu organizēšanas vietas ir spēļu zāles un totalizatori. Visas azartspēļu organizēšanas vietas, kas šobrīd atrodas pašvaldības administratīvajā teritorijā, darbojas, pamatojoties uz tādām azartspēļu organizēšanas vietas licencēm, kas atļauj azartspēļu automātu izvietošanu. Lielākoties tās ir spēļu zāles, vienā gadījumā saņemta gan spēļu zāles, gan kazino licence, bet vēl vienā – tikai kazino licence. Licence tikai totalizatora vai derību likmju pieņemšanas vietai bez iespējas izvietot azartspēļu automātus izsniegta tikai attiecībā uz vienu adresi (Melnsila iela 14, Rīga), kurā azartspēles pašlaik netiek organizētas.4 2024. gada oktobrī pašvaldības administratīvajā teritorijā bija izvietoti 2204 azartspēļu automāti – gandrīz puse no valstī kopumā izvietotajiem 4628 azartspēļu automātiem.5

Tieši azartspēļu automāti ir izplatītākā azartspēļu forma iedzīvotāju vidū. Veselības ministrijas 2019. gada pētījumā "Pētījums par procesu atkarību (azartspēļu, sociālo mediju, videospēļu atkarība) izplatību Latvijas iedzīvotāju vidū un to ietekmējošiem riska faktoriem" (turpmāk – Veselības ministrijas pētījums) secināts, ka Rīgā azartspēļu automātus vismaz vienu reizi dzīvē ir spēlējuši 22 %, bet pēdējā gada laikā – 6 % aptaujāto, kas ir vairāk nekā citās lielajās Latvijas pilsētās, kur šie rādītāji bija attiecīgi 17 % un 4 %.6

Analizējot azartspēļu organizēšanas vietu telpisko izplatību Rīgā, secināms, ka tās izvietotas vietās un teritorijās, kurām raksturīgs liels iedzīvotāju blīvums un intensīva cilvēku plūsma.

Azartspēļu organizēšanas vietas ir izvietotas pie maģistrālajām pilsētas ielām, kurām raksturīga intensīva cilvēku un satiksmes plūsma (piemēram, pie Brīvības ielas/gatves (8 vietas/objekti), Latgales ielas (7 vietas/objekti), Augusta Deglava ielas (4 vietas/objekti), Anniņmuižas bulvāra (2 vietas/objekti), Andreja Saharova ielas (2 vietas/objekti), Kurzemes prospekta (2 vietas/objekti), Sarkandaugavas ielas (2 vietas/objekti), Dzelzavas ielas, Dzirciema ielas, Lubānas iela, Prūšu ielas u. c.). Maģistrālajās pilsētas ielās regulāri kursē pilsētas nozīmes sabiedriskais transports, dažās no tām – arī reģionālas nozīmes sabiedriskais transports. Azartspēļu organizēšanas vietas izvietotas arī sabiedriskā transporta pieturvietu tuvumā, kur cilvēku kustības intensitāte ir īpaši augsta. 56 azartspēļu vietas atrodas sabiedriskā transporta pieturvietu tiešā tuvumā (100 m rādiusā no tām), bet 77 – gājējiem ātri sasniedzamā attālumā (300 m rādiusā no pieturvietām).

Azartspēļu organizēšanas vietas atrodas 24 no 58 pilsētas apkaimēm, tostarp 15 apkaimju centros7. Turklāt Sarkandaugavas apkaimes un Purvciema apkaimes centrā ir izvietotas pat trīs azartspēļu organizēšanas vietas, bet Mežciema, Juglas, Vecmīlgrāvja, Iļģuciema un Ziepniekkalna apkaimes centrā – katrā pa divām.

Saskaņā ar Pilsonības un migrācijas lietu pārvaldes iedzīvotāju reģistra 2024. gada pirmā ceturkšņa datiem kopā Rīgā dzīvesvieta ir deklarēta 691 191 cilvēkam. Gandrīz 28 % no viņiem (193 559 iedzīvotājiem) azartspēļu organizēšanas vietas ir pieejamas 300 m rādiusā no dzīvesvietas, t. i., aptuveni piecu minūšu gājiena attālumā. Turklāt 137 356 no šiem iedzīvotājiem, kuriem azartspēļu organizēšanas vietas ir pieejamas 300 m attālumā no dzīvesvietas, dzīvo tādās teritorijās, kas saskaņā ar Rīgas teritorijas plānojumu noteiktas kā dzīvojamās apbūves teritorijas. Proti, azartspēļu organizēšanas vietas ir plaši pieejamas teritorijās, kurās iedzīvotāji uzturas ikdienā.

SIA "Pētījumu centrs SKDS" (turpmāk – SKDS) 2024. gada novembrī veiktajā Rīgas iedzīvotāju aptaujā "Attieksme pret azartspēļu organizēšanas vietu izplatību Rīgā" (turpmāk – interneta aptauja) 45,7 % iedzīvotāju norādīja, ka savās ikdienas gaitās azartspēļu organizēšanas vietas pamana katru vai gandrīz katru dienu, savukārt vēl 38,5 % tās pamana, lai gan ne katru dienu.

Astoņas azartspēļu zāles atrodas apbūves aizsardzības teritorijās8 – divas Latgales priekšpilsētā (no tām viena šobrīd neveic darbību), divas Sarkandaugavā un četras Āgenskalnā (no tām viena šobrīd neveic darbību). Piecas spēļu zāles, divi kazino un trīs totalizatoru un derību likmju pieņemšanas vietas atrodas Rīgas vēsturiskajā centrā un tā aizsardzība zonā (turpmāk – RVC un tā AZ).

Azartspēļu organizēšanas vietu skaits Rīgā pēdējo piecu gadu laikā ir būtiski samazinājies, kas saistīts ar tiesiskā regulējuma izmaiņām, tostarp pašvaldības noteikto azartspēļu organizēšanas aizliegumu RVC un tā AZ un valsts noteiktajiem pasākumiem Covid-19 infekcijas izplatības pārvaldīšanai un seku pārvarēšanai, kas uz laiku ierobežoja azartspēļu organizēšanas vietu darbību. 2019. gada aprīlī Rīgā bija 170 azartspēļu organizēšanas vietas, no tām pieci kazino; 2020. gada oktobrī – 151 azartspēļu organizēšanas vieta, no tām četri kazino; 2022. gada oktobrī – 139 azartspēļu organizēšanas vietas, no tām trīs kazino; 2023. gada oktobrī bija 94 azartspēļu organizēšanas vietas, no tām trīs kazino (IAUI dati).

Tomēr azartspēļu organizēšanas vietu skaits pašvaldības administratīvajā teritorijā joprojām ir liels, un to izvietojuma dēļ tās ir viegli pieejamas iedzīvotājiem.

1.2. Problēmas raksturojums

1.2.1. Azartspēļu riski

Plašā azartspēļu pieejamība rada riskus pašvaldības administratīvās teritorijas iedzīvotājiem. Starptautiski un vietēja mēroga pētījumi liecina, ka azartspēlēm ir nelabvēlīgas, kaitīgas sekas, kas skar ne tikai pašus azartspēļu spēlētājus, bet arī viņu tuviniekus un plašāku sabiedrību.

Kā norādīts politikas plānošanas dokumentos, ir zinātniski pierādīts, ka azartspēļu atkarība izraisa nelabvēlīgas sekas gan indivīda, gan ģimenes, gan kopienas, gan sabiedrības līmenī. Azartspēļu atkarība kaitē psihiskajai veselībai (depresija, trauksme, personības traucējumi, vielu atkarības u. c.), nelabvēlīgi ietekmē arī fizisko veselību (sirds un asinsvadu sistēmas jeb kardioloģiski traucējumi, imūnās sistēmas traucējumi u. c.), veicina attiecību un ģimenes disfunkciju, rada finansiālas problēmas, rada problēmas ar nodarbinātību, darbu, studijām vai mācībām, kā arī azartspēļu atkarības rezultātā tiek izdarīti likumpārkāpumi.9

Personas, kas piedalās azartspēlēs un izlozēs, ir pakļautas riskam pārmērīgi aizrauties ar šīm darbībām. Azartspēļu atkarībai jeb patoloģiskai tieksmei uz azartspēlēm saskaņā ar Pasaules Veselības organizācijas izstrādāto Starptautisko slimību klasifikatoru (SSK-10, F63.0) raksturīgas biežas un atkārtotas azartspēļu epizodes, kas ieņem galveno vietu cilvēka dzīvē un atstāj kaitīgu ietekmi uz viņa sociālās, profesionālās un ģimenes dzīves vērtībām un saistībām, kā arī viņa materiālo stāvokli.10 Problemātiska azartspēļu spēlēšana tiek uzskatīta par sabiedrības veselības problēmu Latvijā11 un ārvalstīs.12

Lai gan azartspēlēm, kā jebkurai uzņēmējdarbības nozarei, ir arī labvēlīgs ekonomiskais pienesums, šis pienesums ir saistīts ar sociālām izmaksām, proti, kaitējumu. Kā norādīts "National Research Council" pētījumā, raugoties no indivīda perspektīvas, patoloģisko azartspēļu spēlētāju radītās sociālās izmaksas – iespējama iesaistīšanās noziedzībā, finanšu grūtības un savstarpējo attiecību iziršana,13 raugoties no ģimenes perspektīvas, – uzmanības trūkums pret ģimenes locekļiem, palielināts agresijas pret bērniem risks un lielāka iespēja, ka arī bērni piedalīsies azartspēles, lietos alkoholu vai tabaku.14 Azartspēles ir saistītas ar tādiem nevēlamiem ģimeniskiem notikumiem kā mājsaimniecības vai personīgās naudas zaudēšana; strīdi, dusmas un vardarbība; meli un maldināšana; nevērība pret ģimeni; negatīvi ietekmētas attiecības; slikta komunikācija; ģimenes lomu un pienākumu sajukums un azartspēļu problēmu vai citu atkarību attīstība ģimenē.15 Savukārt, raugoties no sabiedrības perspektīvas, visu šo radīto problēmu novēršanas izmaksas – sociālā budžeta izdevumi, palīdzība un atbalsts (psiholoģiskais atbalsts, atkarību novēršanas atbalsts) bērniem, noziedzības apkarošana, zaudētā produktivitāte un maksātnespējas sekas.16 Šos secinājumus apstiprina arī jaunākie pētījumi.17

Socioloģijā ir izteikta tēze, ka viens problemātiskais azartspēļu spēlētājs negatīvi ietekmē sešus citus cilvēkus.18 Pētījumos norādīts, ka "kaitējums attiecas ne tikai uz tiem, kas atrodas spēlētāja tiešā tuvumā, bet arī ietekmē paplašinātos ģimenes, sociālos un kopienas tīklus".19 Turklāt arī zema un vidēja riska azartspēļu spēlētājs ietekmē 1–3 citus tuvos cilvēkus.20 Īpaši izcelts augstais azartspēļu automātu spēlētāju īpatsvars un tas, ka tieši šī veida azartspēļu spēlētāji, visticamāk, vairāk nekā citi spēlētāji pārnesīs ar azartspēlēm saistītu kaitējumu citiem.21

Līdzīgi secinājumi izdarīti arī Latvijas un pašvaldību mēroga pētījumos.

Veselības ministrijas pētījumā secināts, ka procesu atkarība ne tikai skar ģimenes locekļus, mājsaimniecības finanses, bet arī veicina problemātisku spēlēšanas vai lietošanas paradumu veidošanos tuvajiem cilvēkiem. Secināts, ka personu loks, kuru varētu skart problemātiska azartspēļu spēlēšana, tajā skaitā loterijas, pētījuma respondentu vidū ir 6,4 %.22 Attiecinot šo respondentu grupu uz ģenerālkopu, Latvijā no azartspēlēm dažādā pakāpē varētu ciest 79 119 personas 15–64 gadu vecumā, no kurām 16 162 personām problēmas ir smagākajā pakāpē.

Pašvaldības mērogā SKDS 2019. gada maijā veiktajā aptaujā "Rīgas iedzīvotāju aptaujas par dažādiem Rīgas domi interesējošiem jautājumiem" 42 % aptaujāto norādīja, ka viņu ģimenes locekļu, draugu vai paziņu vidū kādam ir bijušas emocionālas vai finansiālas problēmas azartspēļu dēļ.23 SKDS 2024. gadā veiktajā interneta aptaujā 46 % respondentu norādīja, ka tiem ir kāds pazīstams, kaut arī ne tuvs cilvēks, kam ir bijušas emocionālas vai finansiālas problēmas azartspēļu dēļ, 17 % atzina, ka šādas problēmas ir bijušas kādam tuvam cilvēkam (ģimenes loceklim, draugam), savukārt 4 % aptaujāto paši saskārušies ar šādām problēmām. Tātad, salīdzinot ar 2019. gada aptaujas rezultātiem, iedzīvotāji biežāk atzinuši, ka pazīst kādu cilvēku, kuram ir bijušas emocionālas vai finansiālas problēmas azartspēļu dēļ.

Pašvaldības Labklājības departamenta 2021. gadā veiktajā pētījumā "Azartspēļu atkarības sociālās sekas; Rīgas pašvaldības analīze" secināts, ka viena no azartspēļu klātbūtnes pazīmēm ir līdzekļu trūkums ģimenē, lai gan abi vecāki strādā un nav novērota alkohola vai narkotiku lietošana.24 Azartspēļu atkarīgajiem, salīdzinot ar vielu atkarīgajiem, ir atšķirīga/labāka materiālā situācija, izteiktākas depresijas iezīmes, grūtāk pārvarēt tieksmi, tie krasāk izjūt bezizejas situācijas. Ģimenē, kur kāds no vecākiem ir azartspēļu atkarīgais, sekas ir tipiskas un smagas: bērnu pamešana novārtā, naudas trūkums bērnu pamatvajadzībām, paaugstināta spriedze ģimenē, sistemātiskas konfliktsituācijas ar atkarīgo, dzīvokļu parādi, kredīti, trauksme, depresija, suicidālas tendences, somatiskas saslimšanas.

Pētījumi norāda uz to, ka Latvijā azartspēles tiek uztvertas nevis kā atpūtas veids, bet gan kā ienākumu avots. Pašvaldības Labklājības departamenta 2021. gadā veiktajā pētījumā "Azartspēļu atkarības sociālās sekas" secināts, ka "vairākos gadījumos klients uzskata, ka spēlēšana ir darbs un naudas plūsma ģimenei".25 Šāda azartspēļu uztvere nozīmē, ka ir paaugstināts risks, ka cilvēks var iekrist tā sauktajā "spēlmaņa kļūdā (maldībā)" (gambler’s fallacy), proti, uzskatīt, ka tādēļ, ka kādreiz ir izdevies no azartspēlēm iegūt naudu, to var uzskatīt par uzticamu ienākumu avotu.26 Tādējādi tiek ignorētas investīcijas, piemēram, kapitāla vai finanšu tirgū, kas, lai gan nenodrošina tūlītēju apjomīgu finansiālu ieguvumu, ilgtermiņā un vispārīgi ir daudz drošākas, jo balstās nevis uz nezināmiem notikumiem, bet gan konkurenci, uzņēmumu ekonomisko spēju un pienesumu tirgum – izzināmiem apstākļiem. Šī problēma turklāt ir jāaplūko Latvijas zemās finanšu pratības27 kontekstā.

Arī Rīgas iedzīvotāji jaunākajās aptaujās pauž ar pētījumiem saskanīgu viedokli, ka azartspēļu organizēšanas vietu atrašanās apdzīvotā vietā var radīt nelabvēlīgas sekas. Šādus rezultātus atspoguļo gan interneta aptauja, gan 2024. gada novembrī SKDS veiktais pētījums "Rīgas iedzīvotāju aptauja", kura ietvaros notika tiešās intervijas iedzīvotāju dzīvesvietās (turpmāk – klātienes aptauja). Vairums respondentu uzskata, ka azartspēļu organizēšanas vietas rada tādas problēmas kā azartspēļu izraisīto atkarību pieaugums (atbildi "rada nopietnas problēmas" vai "rada nelielas problēmas" norādījuši 89 % interneta aptaujas respondentu un 84 % klātienes aptaujas respondentu), apdraudējums jauniešiem (87 % katras aptaujas respondentu), finansiālās grūtībās nonākušo iedzīvotāju skaita pieaugums (attiecīgi 87 % interneta aptaujas respondentu un 84 % klātienes aptaujas respondentu), veselības traucējumi (attiecīgi 85 % un 82 % respondentu), sabiedriskās kārtības un drošības apdraudējums (attiecīgi 77 % un 75 % respondentu).

Pētījumos un starptautiskajā tiesību piemērošanas praksē tiek atzīts, ka ar azartspēļu nozari saistītie riski neaprobežojas tikai ar individuālo (spēlētāju) līmeni un tiem ir tālejoša ietekme uz pārējo sabiedrību. Šie apstākļi pamato azartspēļu nozares regulēšanas nepieciešamību sabiedrības interešu aizsardzības labā.

Daudzu starptautiski reprezentatīvu pētījumu rezultāti liecina, ka kaitīgākā azartspēļu forma ir tieši azartspēļu automāti.28 Psihologi norādījuši, ka azartspēļu automāti ir apzināti veidoti tā, lai nodrošinātu impulsīvu lēmumu pieņemšanu un pēc iespējas ilgāk uzturētu spēlētāja interesi, ietekmējot cilvēka lēmumu pieņemšanas un uzvedības fundamentālos aspektus, piemēram, izmantojot pārspīlētus skaņas un vizuālus pastiprinājumus, nodrošinot nepārtrauktu spēli ar lielu notikumu biežumu, prezentējot zaudējumus kā uzvaras u. tml.29

Arī Veselības ministrijas pētījumā secināts, ka "spēlēšana spēļu automātos atstāj smagāku ietekmi un sniedz galveno pienesumu atkarīgo spēlētāju īpatsvarā, neskatoties uz salīdzinoši zemāko iesaistīto personu īpatsvaru. Raugoties uz spēļu automātus pēdējā gada laikā kaut reizi mēnesī spēlējošo respondentu grupu, tikai 24 % skala neidentificē problēmas, bet smagākās pakāpes problēmas tā uzrāda 27 % šīs grupas respondentu."

Pašvaldības teritorijā tieši azartspēļu automāti ir izplatītākā klātienes azartspēļu forma. Veselības ministrijas pētījumā secināts, ka Rīgā azartspēļu automātus vismaz vienu reizi dzīvē ir spēlējuši 22 %, bet pēdējā gada laikā – 6 % aptaujāto, kas ir vairāk nekā citās lielajās Latvijas pilsētās, kur šie rādītāji bija attiecīgi 17 % un 4 %.30 2024. gada jūlijā pašvaldības administratīvajā teritorijā bija izvietoti 2216 azartspēļu automāti – gandrīz puse no valstī kopumā izvietotajiem 4735 automātiem.31

Tātad pašvaldības administratīvās teritorijas iedzīvotājiem pieejamās azartspēļu organizēšanas vietas pamatā piedāvā tieši to azartspēļu formu, kas saistīta ar augstāko risku spēlētājiem un plašākai sabiedrībai. Vienlaikus pētījumi liecina, ka azartspēļu automātu pieejamības ierobežošanai ir pozitīva ietekme uz azartspēļu risku un nelabvēlīgās ietekmes mazināšanu kopumā.

2023. gadā izdevumā "Journal of Behavioral Addictions" publicētā pētījumā secināts, ka azartspēļu automāti ir viens no kaitīgākajiem azartspēļu veidiem individuālajā līmenī un to pieejamības samazināšana būtiski samazina kopējo azartspēļu radīto kaitējumu.32 Pētījumā analizēta problemātiskas azartspēļu spēlēšanas izplatība un tās kaitīgās sekas Rietumaustrālijas štatā, kurā atšķirībā no pārējās Austrālijas teritorijas noteikti ļoti stingri azartspēļu automātu pieejamības ierobežojumi – tie ir izvietoti vienā kazino, kas atrodas štata lielākajā pilsētā Pērtā. Pētījumā secināts, ka Rietumaustrālijas štatā kopējais azartspēļu problēmu un nodarītā kaitējuma līmenis ir par aptuveni trešdaļu zemāks un azartspēļu spēlētāju un ietekmēto citu personu pašnovērtējums par azartspēļu automātu radīto kaitējumu ir attiecīgi 2,7 un 4 reizes mazāks nekā citviet valstī. Turklāt pētījumā konstatēts, ka problemātiskas spēlēšanas pārnese no azartspēļu automātiem uz citām azartspēļu formām ir neliela. Pētījuma secinājumos ir skaidrots: "Šie rezultāti liecina, ka azartspēļu automātu pieejamības ierobežošana būtiski samazina azartspēļu radīto kaitējumu, azartspēļu problēmu izplatību sabiedrībā, tostarp problēmas, kas rodas citiem cilvēkiem, kuriem ir ciešas attiecības ar azartspēļu spēlētājiem."33

Arī citā zinātniskā pētījumā, kurā tika analizētas Norvēģijā ieviestā azartspēļu automātu aizlieguma sekas, secināts, ka pēc minēto iekārtu izzušanas no tirgus samazinājās azartspēļu spēlēšanas izplatība, biežums un problemātiska azartspēļu spēlēšana, tostarp pat personām, kas līdz tam pastiprināti iesaistījās azartspēlēs.34 Turklāt netika konstatēta šīs azartspēļu formas aizvietošana ar cita veida azartspēlēm.35

Pētījumi apstiprina arī to, ka tas, cik bieži cilvēks apmeklēs azartspēļu organizēšanas vietu, ir atkarīgs no tā, cik tālu no cilvēka dzīvesvietas tā atrodas.

Piemēram, kādā pētījumā secināts, ka "dubultojot attālumu no azartspēļu organizēšanas vietas (piemēram, no 1 km uz 2 km), iespēja, ka cilvēks apmeklēs azartspēļu organizēšanas vietu, tika samazināta par 1,5 procentpunktiem (relatīvi vidējai azartspēļu spēlēšanas iespējai, kas ir 13 procenti). Šis tuvuma efekts ir īpaši nozīmīgs attiecībā uz nelielu attālumu. Pastāv par 6 procentpunktiem lielāka iespēja, ka cilvēki, kuri dzīvo 250 m attālumā no azartspēļu organizēšanas vietas, spēlē azartspēles, nekā tie cilvēki, kuri dzīvo vismaz 2 km tālāk."36 Turklāt pētījumā secināts, ka attālums starp dzīvesvietu un azartspēļu organizēšanas vietu ietekmē ne tikai azartspēļu spēlēšanas biežumu, bet arī ar to nelabvēlīgo ietekmi. Cilvēkiem, kas dzīvo 250 m attālumā no azartspēļu organizēšanas vietas, ir par 5 procentpunktiem lielāka iespēja saskarties ar finansiālām grūtībām, nekā tiem cilvēkiem, kas dzīvo no tās vairāk nekā 2 km attālumā.37 Korelācija starp attālumu līdz azartspēļu organizēšanas vietai un garīgo veselību ir mazāka, bet joprojām ir nozīmīga.38 Satversmes tiesa, atsaucoties uz pētījumiem un politikas plānošanas dokumentiem, ir norādījusi, ka cilvēkiem, kuri dzīvo azartspēļu organizēšanas vietu tuvumā, atkarību izraisošu spēlēšanas paradumu attīstības risks ir divas reizes augstāks nekā cilvēkiem, kuri dzīvo tālāk no šīm vietām.39

Veselības ministrijas pētījumā konstatēts, ka azartspēļu spēlētāji ir norādījuši, ka spēļu zāles atrodas tik tuvu mājām, ka nav iespējams izvairīties no vizuālā kontakta, turklāt pārāk "uzmācīgas", blīvi izvietotas azartspēļu organizēšanas vietas rada vēlmi tajās neplānoti iegriezties.40

Tātad zinātniskie pētījumi ļauj secināt, ka azartspēļu pieejamības ierobežošana dzīvesvietu tuvumā un kopumā var atturēt personu iesaistīšanos azartspēlēs un mazināt azartspēļu kaitīgo ietekmi. Tas norāda uz nepieciešamību regulēt azartspēļu nozari sabiedrības interešu aizsardzības labā un apstiprina, ka azartspēļu, jo īpaši azartspēļu automātu, pieejamības ierobežošana ir efektīvs līdzeklis problemātiskas azartspēļu spēlēšanas un tās radītā kaitējuma samazināšanai.

Ierobežojumu noteikšanu atbalsta arī pašvaldības administratīvās teritorijas iedzīvotāji. SKDS 2019. gada maijā veiktajā aptaujā "Rīgas iedzīvotāju aptaujas par dažādiem Rīgas domi interesējošiem jautājumiem" priekšlikumu aizliegt azartspēļu organizēšanu Rīgā pozitīvi novērtēja 87 % aptaujāto, turklāt tikai 6 % bija negatīvi noskaņoti.41 2024. gadā 33 % klātienes aptaujas un 40 % interneta aptaujas respondentu uzskatīja, ka azartspēļu organizēšanas vietu skaitam Rīgā būtu jābūt mazākam, bet vēl 45 % klātienes aptaujas respondentu un 40 % interneta aptaujas respondentu uzskatīja, ka azartspēļu organizēšanas vietām Rīgā nevajadzētu būt nemaz. Vairums iedzīvotāju pauduši atbalstu stingrāku ierobežojumu noteikšanai, nekā paredz spēkā esošais regulējums. Aptauju rezultāti detalizētāk apskatīti paskaidrojuma raksta 8. punktā.

1.2.2. Azartspēļu ierobežošanas politika

Virzība uz azartspēļu lielāku ierobežošanu atbilst valsts politikas plānošanas dokumentiem.

Sabiedrības veselības pamatnostādnēs 2021.–2027. gadam, kas apstiprinātas ar Ministru kabineta 2022. gada 26. maija rīkojumu Nr. 359, īpaša uzmanība pievērsta arī procesu atkarībām, tostarp azartspēļu riskiem. Ar Ministru kabineta 2021. gada 14. jūlija rīkojumu Nr. 509 "Par Azartspēļu un izložu politikas pamatnostādnēm 2021.–2027. gadam" tika apstiprinātas Azartspēļu un izložu politikas pamatnostādnes 2021.–2027. gadam, kas paredz, ka, veidojot azartspēļu un izložu politiku, "nepieciešams nodrošināt līdzsvaru starp azartspēļu un izložu organizēšanu kā brīva laika pavadīšanas veidu un sabiedrības interesēm, tostarp personu tiesību aizsardzību, tajā skaitā novēršot iespējamo atkarības rašanos no azartspēlēm un izlozēm, kā arī mazinot sabiedrības veselības riskus un sociālos riskus."42

Nacionālā attīstības plāna 2021.–2027. gadam, kas apstiprināts ar Saeimas 2020. gada 2. jūlija lēmumu Nr. 418/Lm13, 86. punktā noteikts uzdevums ieviest pierādījumos balstītus efektīvus un inovatīvus risinājumus atkarību izraisošo vielu un procesu izplatības ierobežošanai un pārmērīga un kaitējoša patēriņa mazināšanai, uzlabojot sabiedrības kognitīvās spējas un psihisko veselību.

Kā norādīts Valdības rīcības plānā Deklarācijas par Evikas Siliņas vadītā Ministru kabineta iecerēto darbību īstenošanai (pasākuma Nr. 36.5, 1. uzdevums), valdības uzdevums ir izvērtēt iespējas plašāk ierobežot spēļu zāļu, kurās atļauts organizēt azartspēles, izplatību.43

Savu nostāju azartspēļu politikas jautājumā Saeima ir demonstrējusi, pieņemot likumus, kuru efekts ir vērsts uz azartspēļu izmantošanas būtisku ierobežošanu. Piemēram, Saeima 2021. gada 8. aprīlī pieņēma likumu "Grozījumi Uzturlīdzekļu garantiju fonda likumā".44 Šie grozījumi iekļāva Uzturlīdzekļu garantiju fonda likumā 7.2 pantu, kas paredz aizliegumu uzturlīdzekļu parādniekam spēlēt azartspēles.

Kopējā valsts pārvaldes līmenī, Ministru kabinetā un Saeimā ilgstoši un konsekventi ir pausta nostāja, kas apliecina vēlmi mazināt azartspēļu izplatību:

1) Saeima savā viedoklī Satversmes tiesai lietā Nr. 2018-17-03 norādīja: "Pēc Saeimas ieskata, galvenais iemesls, kura dēļ azartspēlēm vispār tiek noteikti ierobežojumi, ir tas, ka azartspēles var izraisīt atkarību un vienmēr ir saistītas ar augstu finansiālu risku tieši to spēlētājam, kā arī var atstāt būtisku negatīvu ietekmi ne vien uz personas mantisko labklājību, bet arī uz tās psihisko stāvokli, attiecībām ar tuviniekiem, darbu un citiem dzīves aspektiem."45;

2) Tieslietu ministrija savā viedoklī Satversmes tiesai lietā Nr. 2018-17-03 norādīja: "Komersanti, kas profesionāli darbojas azartspēļu organizēšanas nozarē, nevarot nezināt to, ka šī nozare tiek stingri regulēta un attiecīgajā normatīvajā regulējumā ir izdarīti tādi grozījumi, kas paredz stingrāku sabiedrības tiesību aizsardzību un spēļu zāļu izvietošanas ierobežojumus."46;

3) Saeima savos paskaidrojumos Satversmes tiesai lietā Nr. 2020-26-0106 norādīja, ka "[..] pamattiesību ierobežojums esot noteikts, lai pasargātu no azartspēlēm atkarīgos cilvēkus un viņu ģimenes no nelietderīgiem tēriņiem un finansiālā stāvokļa pasliktināšanās ekonomiskās lejupslīdes un ārkārtējās situācijas apstākļos, kā arī aizsargātu no azartspēlēm atkarīgo cilvēku veselību un novērstu viņu arvien aktīvāku iesaistīšanos azartspēlēs [..]"47;

4) Labklājības ministrija 2019. gada 25. janvāra vēstulē Nr. A-21-09/9 norādīja: "Ņemot vērā, ka azartspēļu atkarība izraisa nelabvēlīgas sekas gan indivīda, gan ģimenes līmenī arī tādos aspektos, kas attiecas uz labklājības nozari (piem., attiecību un ģimenes disfunkcija, problēmas ar nodarbinātību, sociālās palīdzības nepieciešamība u. tml.), uzskatām, ka nozares konsultatīvajās sanāksmēs būtu lietderīga arī Labklājības ministrijas kā iesaistītās puses līdzdalība."48

Pašvaldību iespēju ierobežot azartspēles savā administratīvajā teritorijā ir atbalstījusi arī Tieslietu ministrija. 2021. gada 20. oktobra vēstulē Nr. 1-13.10/4146, kas adresēta Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijai, Tieslietu ministrija norādīja: "Gan Azartspēļu un izložu likuma 41. panta otrās daļas 11. punkts, gan 42. panta desmitā daļa skaidri nosaka, ka pašvaldība aizliegumu organizēt azartspēles nosaka saistošajos noteikumos. Tas nozīmē, ka likumdevējs ir nepārprotami paudis savu vēlmi piešķirt pašvaldībām tiesības lemt par azartspēļu ierobežošanu jebkurā brīdī, nevis tikai teritorijas plānojuma izstrādāšanas procesā, kā uz to kļūdaini norāda Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija savā atzinumā. [..] Ņemot vērā iepriekšminēto, Azartspēļu un izložu likuma 41. panta otrās daļas 11. punkts un 42. panta desmitā daļa interpretējama sekojoši: 2021. gada 17. aprīļa grozījumi Azartspēļu un izložu likumā ir uzskatāmi par apzinātu likumdevēja soli, lai turpinātu jau 2006. gadā iesākto procesu, proti, pakāpeniski palielinātu pašvaldību kompetenci azartspēļu regulēšanas jomā. Tādējādi minētie grozījumi piešķir pašvaldībai plašākas pilnvaras, tostarp arī tiesības noteikt azartspēļu organizēšanas aizliegumu visā novada teritorijā, ciktāl tas nav pretrunā ar augstāka juridiskā spēka normatīvajiem aktiem."49

Arī pašvaldības politika jau ilgstoši atbildusi valsts līmenī noteiktajai virzībai uz stingrāku azartspēļu organizēšanas ierobežošanu. 2013. gadā noteikts aizliegums organizēt azartspēles RVC un tā AZ. Savukārt 2021. gadā Rīgas dome lēma50 aizliegt organizēt azartspēles pašvaldības administratīvajā teritorijā, izņemot četru un piecu zvaigžņu viesnīcas. Jaunākais no aizliegumiem tika atzīts par spēkā neesošu ar Satversmes tiesas spriedumu lietā

Nr. 2023-27-03, taču liecina par ilgstošu un konsekventu pašvaldības politiku azartspēļu jomā, kas vērsta uz personu tiesību un sabiedrības labklājības aizsardzību. Divi Satversmes tiesas tiesneši lietā

Nr. 2023-27-03 sagatavoja atsevišķās domas, nepiekrītot tiesnešu vairākuma viedoklim par apstrīdētā regulējuma neatbilstību augstāka juridiskā spēka normām.51

1.3. Tiesiskā regulējuma ietvars

1.3.1. Pašvaldību pilnvaras azartspēļu organizēšanas ierobežošanā

Atbilstoši Azartspēļu un izložu likuma 20. pantam azartspēles drīkst organizēt azartspēļu organizēšanas vietās – kazino, spēļu zālēs, bingo zālēs, totalizatora vai derību likmju pieņemšanas vietās, ja ir saņemta attiecīga azartspēļu organizēšanas vietas licence.

Saskaņā ar Azartspēļu un izložu likuma 41. panta otro daļu azartspēles nav atļauts organizēt: 1) valsts iestādēs; 2) baznīcās un kulta celtnēs; 3) ārstniecības un izglītības iestāžu ēkās; 4) aptiekās, pasta struktūrvienībās vai kredītiestādēs; 5) publisko pasākumu rīkošanas vietās šo pasākumu norises laikā, izņemot totalizatoru un derības; 6) teritorijās, kurām noteiktā kārtībā piešķirts tirgus statuss; 7) veikalos, kultūras iestādēs, dzelzceļa stacijās, autoostās, lidostās, ostās, izņemot spēļu zāles, totalizatoru vai derību likmju pieņemšanas vietas, kas izveidotas ar būvkonstrukcijām norobežotās telpās ar atsevišķu ieeju tikai no ārpuses; 8) bāros un kafejnīcās, izņemot totalizatoru un derības; 9) dienesta viesnīcās; 10) ēkās, kurās ir dzīvokļi un ieeja uz tiem no ēkas ārpuses ir kopēja ar ieeju uz azartspēļu organizēšanas vietu un 11) attiecīgās pašvaldības vietās vai teritorijās, kuras noteiktas pašvaldības saistošajos noteikumos.

Azartspēļu un izložu likums regulē arī pašvaldību kompetenci azartspēļu ierobežošanā. Saskaņā ar Azartspēļu un izložu likuma 42. panta desmito daļu pašvaldība var izdot saistošos noteikumus, ar kuriem tiek noteiktas vietas un teritorijas, kurās azartspēles nav atļauts organizēt. Atbilstoši Azartspēļu un izložu likuma 42. panta trešajai daļai, ja azartspēles paredzēts rīkot vietā, uz kuru nav attiecināmi šī likuma 41. panta otrajā daļā noteiktie ierobežojumi, par atļauju organizēt azartspēles katrā konkrētajā gadījumā lemj pašvaldības dome, izvērtējot to, vai azartspēļu organizēšana konkrētajā vietā nerada būtisku valsts un attiecīgās administratīvās teritorijas iedzīvotāju interešu aizskārumu.

Pašvaldību likuma 4. panta pirmās daļas 15. punktā un Teritorijas attīstības plānošanas likuma 23. pantā noteikta pašvaldību kompetence teritorijas plānošanas jomā, kas ietver tiesības noteikt komercdarbības ierobežojumus teritorijas plānojuma funkcionālajās zonās. Pašvaldībai ir tiesības noteikt teritorijas plānojumā dažādus īpašuma tiesību aprobežojumus saskaņā ar teritorijas plānojumā paredzētajiem teritorijas attīstības virzieniem un sabiedrības vairākuma vēlmēm attiecībā uz teritorijas turpmāko attīstību.52 Teritorijas attīstības plānošanas likums paredz, ka pašvaldības teritorijas plānojumu vai lokālplānojumu apstiprina ar saistošajiem noteikumiem.

Atbilstoši Pašvaldību likuma 10. panta pirmās daļas 18. punktam lemt par azartspēļu organizēšanas vietu atļaušanu vai aizliegšanu pašvaldības administratīvajā teritorijā ir tikai domes kompetencē.

Satversmes tiesa ir secinājusi, ka tādējādi spēkā esošais tiesiskais regulējums ļauj pašvaldībai lemt par azartspēļu organizēšanas ierobežošanu tās administratīvajā teritorijā trijos veidos. Pašvaldība var: 1) noteikt attiecīgus teritorijas izmantošanas aprobežojumus teritorijas plānojumā; 2) pieņemt individuālu lēmumu par atļauju organizēt azartspēles, katrā konkrētajā gadījumā izvērtējot to, vai azartspēļu organizēšana konkrētajā vietā nerada būtisku valsts un attiecīgās administratīvās teritorijas iedzīvotāju interešu aizskārumu, vai 3) pieņemt saistošos noteikumus, kuros tā papildus jau likumdevēja noteiktajām vietām un teritorijām, kurās azartspēles nav atļauts organizēt, nosaka vēl citas šāda veida vietas un teritorijas.53

Satversmes tiesa ir skaidrojusi, ka ar īpaši šim nolūkam pieņemtiem saistošajiem noteikumiem aizliegumu organizēt azartspēles var paredzēt arī tādās vietās un teritorijās, kurās saskaņā ar teritorijas plānojumā noteikto funkcionālo zonējumu azartspēļu organizēšana atbilst atļautajam teritorijas izmantošanas veidam.54 Pašvaldība saistošajos noteikumos var noteikt neierobežoti daudz vietu un teritoriju, kurās azartspēles organizēt nav atļauts.55

Vienlaikus pašvaldības rīcībai ir jābūt balstītai racionālos apsvērumos, kas pamato noteiktā ierobežojuma nepieciešamību.56 Pašvaldībai, nosakot azartspēļu organizēšanas ierobežojumus, ir jānodrošina, no vienas puses, Satversmes 105. pantā un citās Satversmes normās azartspēļu nozares komersantiem garantēto pamattiesību ievērošana un, no otras puses, personu tiesību aizsardzība, mazinot iespējamo azartspēļu atkarības risku rašanos.57 Aizliegums organizēt azartspēles ir pamatojams nevis ar vispārīgiem apsvērumiem par azartspēļu kaitīgumu un vispārīgu norādi uz sabiedrības interesēm, bet gan ar konkrētās vietas vai teritorijas specifiskajām īpašībām, kas to padara par azartspēļu organizēšanai nepiemērotu.58

Pašvaldībai ir jāveic individuāls izvērtējums par katru no šīm vietām un teritorijām, ņemot vērā dažādus apstākļus, tostarp pašvaldības iedzīvotāju intereses.59 Tomēr pašvaldībai nav katrā konkrētajā gadījumā jāizvērtē tas, vai azartspēļu organizēšana attiecīgajā vietā varētu radīt būtisku valsts un attiecīgās administratīvās teritorijas iedzīvotāju interešu aizskārumu.60

Teritorijas plānošanas kontekstā Satversmes tiesa norādījusi, ka pamats azartspēļu organizēšanas ierobežojumu noteikšanai var būt arī tādi būtiski aspekti kā konkrētās teritorijas apbūve un infrastruktūras objektu izvietojums, apdzīvotības blīvums, iedzīvotāju un komersantu intereses.61 Piemēram, pašvaldība var liegt azartspēļu organizēšanu izglītības, kultūras, sporta iestāžu un kompleksu, aktīvās atpūtas un bērnu rotaļlaukumu tuvumā un teritorijās ar augstu sabiedrības kustības intensitāti, sabiedriskā transporta pieturvietu tuvumā, kā arī mazstāvu un daudzstāvu dzīvojamās apbūves teritorijās.62 Šie apsvērumi galvenokārt izriet no azartspēļu pieejamības kā būtiska faktora, kas pakļauj personas riskam attīstīt atkarību izraisošu spēlēšanu.63 Tas var kalpot par pamatu azartspēļu organizēšanas ierobežošanai pašvaldības saistošajos noteikumos arī ārpus teritorijas plānošanas procesa.

Satversmes tiesas tiesnešu atsevišķajās domās lietā Nr. 2023-27-03, vērtējot pašvaldību kompetenci azartspēļu ierobežošanā, uzsvērta nepieciešamība pašvaldībām nodrošināt efektīvas tiesības īstenot vietēju pašpārvaldi savā teritorijā.64 Satversmes tiesas tiesnese Jautrīte Briede norādīja, ka "Rīgas dome, nosakot tādu politiku un turpmāko teritorijas attīstības virzienu, kas pēc iespējas samazina azartspēļu pieejamību, bet neaizliedz to pavisam, ir vērtējusi gan azartspēļu kaitīgo ietekmi, gan iedzīvotāju viedokli un intereses, līdz ar to pašvaldības rīcība ir objektīvi pamatota un balstīta racionālos apsvērumos".65

1.3.2. Rīgas domes saistošie noteikumi

Azartspēles šobrīd ir atļauts organizēt teritorijās, kurās saskaņā ar Rīgas teritorijas plānojumu atļautais galvenais vai papildizmantošanas veids ir tirdzniecības un pakalpojumu objektu apbūve (12002).

Rīgas dome līdz šim nav izmantojusi Azartspēļu un izložu likuma 41. panta otrās daļas 11. punktā un 42. panta desmitajā daļā noteiktās tiesības īpaši šim nolūkam izdotos pašvaldības saistošajos noteikumos noteikt vietas vai teritorijas, kurās azartspēles organizēt nav atļauts.

Teritorijas plānošanas procesa ietveros ierobežojumi azartspēļu organizēšanai ir paredzēti RVC un tā AZ. Rīgas domes 2006. gada 7. februāra saistošo noteikumu Nr. 38 "Rīgas vēsturiskā centra un tā aizsardzības zonas teritorijas izmantošanas un apbūves noteikumi" redakcijā (pieņemta ar Rīgas domes 2013. gada 18. jūnija saistošajiem noteikumiem Nr. 220) (turpmāk – Saistošie noteikumi Nr. 38) 459. punktā noteikts, ka aizliegts ierīkot spēļu zāli JC, JC1, JC2, JC3 un JC4 teritorijās, izņemot četru un piecu zvaigžņu viesnīcas. Saistošie noteikumi Nr. 38 ir spēkā un būs piemērojami vienlaikus ar šiem saistošajiem noteikumiem.

Satversmes tiesa 2019. gada 16. maija spriedumā lietā Nr. 2018-17-03 atzina, ka Saistošajos noteikumos Nr. 38 paredzētais azartspēļu organizēšanas ierobežojums atbilst Satversmei. Satversmes tiesa uzsvēra, ka azartspēļu nozare tiek saistīta ar indivīdam un sabiedrībai nelabvēlīgām sekām, savukārt minētais regulējums pasargā personas no potenciālas azartspēļu atkarības, samazinot spēļu zāļu pieejamību visintensīvāk apmeklētajā pilsētas daļā.66

RVC un tā AZ aptver tikai 6,6 % no pašvaldības administratīvās teritorijas, taču pēc Satversmes tiesas sprieduma lietā Nr. 2023-27-03 pašvaldības noteikti ierobežojumi azartspēļu organizēšanai ārpus šīs zonas nepastāv. Liels skaits spēļu zāļu ir koncentrēti izvietotas citās intensīvi apmeklētās pilsētas daļās, piemēram, apkaimju centros.

Lielākajā pilsētas daļā pašvaldības administratīvās teritorijas iedzīvotāji un pilsētas viesi nav pasargāti no azartspēļu nelabvēlīgajām sekām un ar azartspēļu nozari saistītajiem riskiem.

Viens no aktuālajiem pašvaldības teritorijas plānošanas virzieniem ir pilsētas apkaimju un to funkcionālo centru attīstība (Rīgas ilgtspējīgas attīstības stratēģijas līdz 2030. gadam 85., 285. punkts; Rīgas teritorijas plānojuma (turpmāk arī – RTP) paskaidrojuma raksta 9. lp.). Pašvaldības attīstības plānošanas dokumentos ietvertie principi pieprasa vienlīdz aizsargāt ne tikai to personu tiesības un intereses, kas uzturas RVC un tā AZ, bet arī citās pilsētas apkaimēs, un arī ārpus RVC un tā AZ nepieciešams nodrošināt labvēlīgu kultūrvidi. Arī Satversmes tiesas tiesnese Jautrīte Briede 2024. gada 18. aprīļa atsevišķajās domās lietā Nr. 2023-27-03 norādījusi, ka iedzīvotāju aizsardzība citās pilsētas daļās pamato azartspēļu pieejamības mazināšanu plašākā pašvaldības administratīvajā teritorijā.

Saistošie noteikumi turpina un papildina pašvaldības attīstības un politikas plānošanas virzienu, kas vērsts uz azartspēļu organizēšanas ierobežošanu pašvaldības administratīvajā teritorijā cilvēku tiesību un sabiedrības labklājības aizsardzībai. Attiecībā uz RVC un tā AZ saglabājams Saistošajos noteikumos Nr. 38 paredzētais azartspēļu organizēšanas aizliegums, ņemot vērā šīs teritorijas īpašo kultūrvēsturisko nozīmi un Rīgas vēsturiskā centra saglabāšanas un aizsardzības likuma speciālo regulējumu. Visā Rīgas teritorijā konsekventi paredzēts saglabāt principu, ka azartspēļu organizēšana ir pieļaujama četru un piecu zvaigžņu viesnīcās.

1.4. Saistošo noteikumu izdošanas mērķis

Ņemot vērā ar azartspēlēm saistītos riskus un to kaitīgo ietekmi, kas atzīta daudzos starptautiskos un vietējos zinātniskos pētījumos, saistošie noteikumi nosaka vietas un teritorijas, kurās azartspēļu organizēšana pašvaldības administratīvajā teritorijā nav atļauta. Saistošie noteikumi paredz ierobežot azartspēļu organizēšanas vietu redzamību un pieejamību pilsētvidē, lai mazinātu azartspēļu, jo īpaši problemātiskas azartspēļu spēlēšanas, izplatību, biežumu un negatīvās sekas, tostarp samazinot risku, ka personas neplānoti vai impulsīvi pieņem lēmumu apmeklēt azartspēļu organizēšanas vietu tās ērtās atrašanās vietas dēļ. Šādu kopsakarību starp azartspēļu organizēšanas vietu pieejamības ierobežošanu un azartspēļu kaitīgo seku samazināšanos pamato zinātniskie pētījumi.

Satversmes tiesas judikatūrā ir atzīts, ka pašvaldībai ir tiesības noteikt vietas un teritorijas, kurās azartspēles organizēt nav atļauts ar mērķi nodrošināt citu cilvēku tiesību un sabiedrības labklājības aizsardzību.67 Azartspēļu ierobežojumi ir vērsti uz personu veselības aizsardzību, rūpējoties par indivīdu psihisko veselību un labbūtību, novēršot atkarību riskus.68 Vienlaikus arī personu finanšu līdzekļu izlietojums (personas labklājība) ir būtisks gan no indivīda un attiecīgās mājsaimniecības budžeta viedokļa, gan arī valsts līmenī.69 Turklāt līdztekus materiālās labklājības aspektiem jēdziens "sabiedrības labklājība" ietver arī nemateriālus aspektus, kas nepieciešami harmoniskai sabiedrības funkcionēšanai.70 Papildus sabiedrības interesei tikt aizsargātai no azartspēļu nelabvēlīgās ietekmes, kā arī azartspēļu spēlētāju un viņu tuvinieku tiesībām aizsargājamas ir arī tādas tiesības un tiesiskās intereses kā kultūrvēsturisko vērtību saglabāšana un aizsardzība, indivīda tiesības uz dzīvi labvēlīgā vidē, tostarp tiesības uz labvēlīgu kultūrvidi un tiesības uz kultūras mantojumu.71 Satversmes tiesa skaidrojusi, ka šīs aizsargājamās tiesības un intereses ir savstarpēji saistītas un daļēji pārklājas, tāpēc nav aplūkojamas atrauti cita no citas.72 Turklāt aizsargājamās sabiedrības intereses nav attiecināmas tikai uz to sabiedrības daļu, kas dzīvo attiecīgajā teritorijā, kurā noteikti azartspēļu organizēšanas ierobežojumi, bet gan uz jebkuru teritorijas apmeklētāju.73

Saistošajos noteikumos paredzēto ierobežojumu leģitīmais mērķis ir citu cilvēku tiesību un sabiedrības labklājības aizsardzība, aptverot tādas aizsargājamas tiesības un tiesiskās intereses kā:

1) veselības aizsardzība, nodrošinot azartspēļu spēlētāju un plašākas sabiedrības, tostarp mazāk aizsargāto grupu – nepilngadīgo, intereses tikt aizsargātai no azartspēļu nelabvēlīgās ietekmes, tostarp uz personu psihisko veselību un labbūtību;

2) labklājības aizsardzība, ar to saprotot finanšu un arī nemateriālos aspektus. Šis mērķis nodrošina vienlaicīgi gan personu intereses uz labklājību un cilvēka cienīgu dzīves līmeni, gan publiskās varas institūciju nodrošinātā sociālā atbalsta sloga mazināšanu;

3) tiesības uz labvēlīgu kultūrvidi un kultūras mantojuma aizsardzību. Šis mērķis nodrošina salīdzinoši plašas sabiedrības daļas interešu aizsardzību (attiecīgo Rīgas apkaimju iedzīvotāji, Latvijas iedzīvotāji un tūristi), kuru priekšstats par valsts galvaspilsētu veidojas, apmeklējot to un pārvietojoties cauri pilsētas teritorijai un, protams, arī pilsētas centrālajai daļai. Šī mērķa kontekstā ir ņemts vērā, ka pašvaldības administratīvajā teritorijā arī ārpus RVC un tā AZ pastāv nacionāla un vietēja līmeņa kultūrvēsturiskā mantojuma elementi, ko nepieciešams saglabāt, aizsargāt un kvalitatīvi attīstīt.

Saistošajos noteikumos paredzēto ierobežojumu kopums un katrs no tajos paredzētajiem ierobežojumiem ir noteikts ar leģitīmo mērķi aizsargāt citu cilvēku tiesības un sabiedrības labklājību, ierobežojot azartspēļu pieejamību un novēršot pretrunas starp azartspēļu un pašvaldības administratīvās teritorijas iedzīvotājiem un pilsētas viesiem nozīmīgu objektu un organizāciju piedāvātajām aizsargājamajām vērtībām.

Atšķirīgās saistošajos noteikumos paredzētajās vietās un teritorijās ierobežojums pilda jo īpaši svarīgu lomu konkrētu tiesību un interešu aizsardzībai. Tā, piemēram, aizliegums organizēt azartspēles kultūras pieminekļos un apbūves aizsardzības teritorijās, un to apkārtnē īpaši ir vērsts uz personu tiesību uz labvēlīgu kultūrvidi un kultūras mantojuma aizsardzību. Savukārt aizliegums organizēt azartspēles izglītības iestāžu tuvumā jo īpaši ir vērsts uz bērnu tiesību aizsardzību un Bērnu tiesību aizsardzības likumā noteikto mērķu sasniegšanu, tostarp sabiedrības interesēm atbilstošas vērtību orientācijas veidošanos un nostiprināšanos bērnā (4. panta pirmās daļas 1. punkts), bērna orientāciju uz darbu kā vienīgo morāli atbalstāmo eksistences līdzekļu iegūšanas un labklājības avotu (4. panta pirmās daļas 2. punkts), bērna drošības un veselības maksimālu aizsardzību (4. panta pirmās daļas 5. punkts).

1.5. Alternatīvas regulējuma izstrādei

Izvērtējot pašvaldībām pieejamos instrumentus azartspēļu organizēšanas ierobežošanai, secināts, ka atsevišķu saistošo noteikumu izdošana ir piemērotākais līdzeklis leģitīmo mērķu efektīvai sasniegšanai. Saglabājot situāciju nemainīgu un neizstrādājot regulējumu, kas papildus spēkā esošajiem ierobežojumiem stingrāk regulētu azartspēļu organizēšanu, pašvaldība nevar efektīvi realizēt savas tiesības īstenot vietēju pašpārvaldi savā teritorijā.74 Lai gan Azartspēļu likums paredz pašvaldības tiesības regulēt azartspēļu organizēšanu tās teritorijā, lemjot par individuālu atļauju izsniegšanu, praksē šī pieeja nav efektīva un nenodrošina reālas iespējas regulēt azartspēļu pieejamību pašvaldības administratīvajā teritorijā, jo Azartspēļu un izložu likumā noteiktais kritērijs atļaujas neizsniegšanai, proti, "būtisks sabiedrības interešu aizskārums", ko rada azartspēļu organizēšana konkrētajā vietā, tiesu praksē tiek interpretēts ļoti šauri. Šo problemātiku ir atzinis arī likumdevējs, par ko liecina 2021. gada 15. aprīļa grozījumi Azartspēļu un izložu likumā, kas paplašināja pašvaldību kompetenci azartspēļu organizēšanas ierobežošanā. Praksē šī instrumenta izmantošana turklāt prasa ievērojamus resursus gan katra iesnieguma izskatīšanā, gan tiesvedībā gadījumos, kad azartspēļu komersanti nepiekrīt atteikumam. Turklāt individuālo atļauju sistēma nespēj nodrošināt tādu tiesisko noteiktību, kādu varētu sniegt pašvaldības normatīvajos aktos paredzēti skaidri kritēriji azartspēļu organizēšanas vietu pieļaujamībai pašvaldības administratīvajā teritorijā.75

Saistošo noteikumu izstrādes ietvaros izvērtēta arī iespēja papildu ierobežojumus noteikt teritorijas plānošanas dokumentos, atzīstot to par nepiemērotu alternatīvu konkrētajā situācijā. Teritorijas plānojuma vai lokālplānojuma izstrādei likums pieprasa veikt daudzveidīgas izpētes un sabiedrības iesaistes procedūras, kuru kvalitatīva nodrošināšana prasa būtiskus pašvaldības finansiālos un cilvēkresursus. Teritorijas plānojuma grozījumu vai lokālplānojuma izstrāde tikai viena, lai arī pietiekami nozīmīga, jautājuma regulēšanai nav samērīga ar tam nepieciešamo resursu patēriņu un nepieciešamību efektīvi nodrošināt attiecīgo leģitīmo mērķu sasniegšanu. Turklāt salīdzinoši nesen stājās spēkā jaunais Rīgas teritorijas plānojums, kurš tika izstrādāts gandrīz deviņus gadus. Attiecīgā teritorijas plānošanas procesa ietvaros jau vienreiz tika veiktas Teritorijas attīstības plānošanas likumā paredzētās procedūras, vērtējot un pamatojot nepieciešamību noteikt plašus azartspēļu organizēšanas ierobežojumus pašvaldības administratīvajā teritorijā. Divi Satversmes tiesas tiesneši atsevišķajās domās pauduši viedokli, ka šis process noritējis atbilstoši normatīvo aktu prasībām un arī saturiski pašvaldības lēmums būtiski ierobežot azartspēļu organizēšanu tās teritorijā bija racionāls un pamatots.76 Nav pamata uzskatīt, ka teritorijas plānošanas procesa ietvaros iegūtā un analizētā informācija būtu fundamentāli novecojusi.

Tādējādi piemērotākais leģitīmo mērķu sasniegšanas līdzeklis ir atsevišķu saistošo noteikumu izdošana.