12. pantsregulēja autoceļu uzturēšanas, rekonstrukcijas un

regulēja autoceļu uzturēšanas, rekonstrukcijas un

1būvniecības finansēšanas kārtību, nosakot, ka valsts autoceļu

2uzturēšana, rekonstrukcija un būvniecība tiek finansēta no valsts

3līdzekļiem. Savukārt kopš 1997. gada 4. novembra šā likuma 13.

4panta pirmā daļa paredzēja, ka minēto izdevumu finansēšanai tiek

5izveidots valsts speciālais budžets - Valsts autoceļu fonds.

6Būtiskus grozījumus likumā "Par autoceļiem" ieviesa

72003. gada 30. oktobra likums "Grozījumi likumā "Par

8autoceļiem"". Proti, no likuma tika izslēgts Valsts

9autoceļu fonda kā speciālā budžeta regulējums. Arī likuma 12.

10pants tika izteikts jaunā redakcijā, tā ceturtajā daļā paredzot:

11"Valsts budžeta līdzekļus Valsts autoceļu fonda programmai

12piešķir saskaņā ar gadskārtējo valsts budžeta likumu. Valsts

13autoceļu fonda programmai piešķirtais finansējums nedrīkst būt

14mazāks kā iepriekšējā budžeta gadā."

15Likumprojekta anotācijā norādīts, ka atbilstoši valdības

16pieņemtajam lēmumam par valsts speciālo budžetu likvidēšanu

17valsts un pašvaldību autoceļi tiks finansēti no valsts

18pamatbudžeta Valsts autoceļu fonda programmai piešķirtajiem

19līdzekļiem un to apmērs nedrīkst būt mazāks kā iepriekšējā gadā.

20Saskaņā ar jauno regulējumu valsts un pašvaldību autoceļu

21pārvaldīšanas, uzturēšanas, projektēšanas, renovācijas,

22rekonstrukcijas un būvniecības finansēšanai tiks lietoti līdzekļi

23no valsts pamatbudžeta (sk. likumprojekta

24"Grozījumi likumā "Par autoceļiem""

25anotāciju, likumprojekts iesniegts 2003. gada 30. septembrī,

26reģistrācijas Nr. 438).

27Līdz ar to likuma "Par autoceļiem" 12. panta

28ceturtās daļas mērķis bija noteikt, ka valsts autoceļu

29finansējums turpmāk tiks paredzēts valsts budžeta likumā un tā

30avots būs valsts pamatbudžeta finanšu līdzekļi.

31Pēc 2005. gada 20. oktobra likuma "Grozījumi likumā

32"Par autoceļiem"" spēkā stāšanās 12. panta

33ceturtās daļas pirmā teikuma būtība netika mainīta, savukārt

34otrajā teikumā tika ietverti priekšnoteikumi valsts budžeta

35veidošanai attiecībā uz Valsts autoceļu fondam piešķiramo

36finansējuma apmēru. Atbilstoši minētās normas otrajam teikumam

37valsts budžetā Valsts autoceļu fonda programmai piešķirtais

38finansējums, pirmkārt, nedrīkstēja būt mazāks par iepriekšējā

39budžeta gadā piešķirtajiem finanšu līdzekļiem. Otrkārt, tas

40nedrīkstēja būt mazāks par plānotajiem valsts budžeta ieņēmumiem

41no transportlīdzekļu ikgadējās nodevas un mazāks par 80

42procentiem no plānotajiem valsts budžeta ieņēmumiem no akcīzes

43nodokļa par naftas produktiem. No likumprojekta anotācijas

44secināms, ka normas mērķis bija palielināt valsts autoceļu

45ikdienas uzturēšanai un renovācijai nepieciešamo līdzekļu

46daudzumu. Anotācijā citastarp arī norādīts, ka, sastādot valsts

47budžetu kārtējam gadam, būs nepieciešams ievērot likumā "Par

48autoceļiem" noteikto autoceļu finansēšanai piešķiramo

49līdzekļu daudzumu (sk. likumprojekta "Grozījumi likumā

50"Par autoceļiem"" anotāciju, likumprojekts

51iesniegts 2005. gada 30. septembrī, reģistrācijas Nr.

521379).

53Normas gramatiskā interpretācija liecina par pietiekami augstu

54tiesisko attiecību detalizācijas pakāpi, precīzi procentuāli

55noteiktu finanšu līdzekļu piešķīruma apmēru un to, ka normas abos

56teikumos ietvertais regulējums ir savstarpēji papildinošs. Arī

57tiesas sēdes laikā netika sniegti argumenti, kas apstiprinātu

58likuma "Par autoceļiem" 12. panta ceturtās daļas

59pieņemšanas laikā pastāvējušo likumdevēja nolūku šo normu

60uzskatīt tikai par vadlīniju valsts budžeta veidošanai.

61Līdz ar to Satversmes tiesa nevar atzīt, ka šī norma bija

62saprotama tikai kā valsts budžeta likuma veidošanas vadlīnija vai

63princips. To var uzskatīt par vadlīniju tikai tiktāl, ciktāl tā

64neparedzēja konkrētu naudas summu, kas ik gadu Valsts autoceļu

65fondam būtu piešķirama valsts budžeta likumā. Vienlaikus tā

66paredzēja pietiekami precīzus spēkā esošus valsts budžeta

67apakšprogrammas "Valsts autoceļu fonds" veidošanas

68nosacījumus, kas bija jāievēro valsts budžeta izstrādāšanas

69procesā.

7014.2. Identiska detalizācijas pakāpe bija arī likuma

71"Par autoceļiem" pārejas noteikumu 2. punktam, kas līdz

722010. gada 1. janvārim paredzēja likuma 12. panta ceturtās daļas

73piemērošanas kārtību. Šis punkts noteica, ka laika posmā no 2007.

74gada 1. janvāra līdz 2010. gada 1. janvārim Valsts autoceļu fonda

75programmai piešķirtais finansējums kārtējā gadā nedrīkst būt

76mazāks par plānotajiem valsts budžeta ieņēmumiem no

77transportlīdzekļu ikgadējās nodevas un mazāks par šādu daļu no

78plānotajiem valsts budžeta ieņēmumiem no akcīzes nodokļa par

79naftas produktiem: 1) 2007. gadā - 65 procenti; 2) 2008. gadā -

8070 procenti; 3) 2009. gadā - 75 procenti.

81Piemērojot normas vēsturisko interpretāciju un izvērtējot

82konstitucionālo institūciju darbību šādā aspektā, secināms, ka

83arī likumā "Par valsts budžetu 2007. gadam" Valsts

84autoceļu fonda izdevumu segšanai noteiktais resursu apmērs

85balstījās uz likuma "Par autoceļiem" pārejas noteikumu

862. punktā paredzēto. Tā 2007. gada valsts budžetā Valsts autoceļu

87fondam tika piešķirti 189 825 950 lati izdevumu segšanai. Minētie

88līdzekļi pietiekami precīzi atbilda summai, ko veidoja visi

89plānotie valsts budžeta ieņēmumi no transportlīdzekļu ikgadējās

90nodevas un 65 procenti no plānotajiem valsts budžeta ieņēmumiem

91no akcīzes nodokļa par naftas produktiem. Savukārt 2008. gada

92valsts budžetā Valsts autoceļu fondam tika piešķirti 236 736 100

93lati izdevumu segšanai. Arī šie līdzekļi pietiekami precīzi

94atbilda summai, ko veidoja visi plānotie valsts budžeta ieņēmumi

95no transportlīdzekļu ikgadējās nodevas un 70 procenti no

96plānotajiem valsts budžeta ieņēmumiem no akcīzes nodokļa par

97naftas produktiem.

98Kopš 2009. gada 1. jūlija, kad stājās spēkā likums

99"Grozījumi likumā "Par valsts budžetu 2009.

100gadam"", apakšprogrammai "Valsts autoceļu

101fonds" noteiktais finansējums vairs neatbilda likuma

102"Par autoceļiem" pārejas noteikumu 2. punkta prasībām.

103Savukārt likumā "Par valsts budžetu 2010. gadam" un

104likumā "Par valsts budžetu 2011. gadam" apakšprogrammai

105"Valsts autoceļu fonds" noteiktais finansējums vairs

106neatbilda likuma "Par autoceļiem" 12. panta ceturtās

107daļas prasībām.

108Likuma "Par autoceļiem"

10912. panta ceturtā daļa ir tiesību norma, kas noteica valsts

110budžeta likumā nepieciešamos finanšu līdzekļus Valsts autoceļu

111fondam.

11215. Saskaņā ar Saeimas kārtības ruļļa 114. panta otrās

113daļas 2. punktu valsts budžeta projektu un grozījumus valsts

114budžetā Saeima pieņem divos lasījumos. Gadskārtējā valsts budžeta

115likuma pieņemšanā līdzīgi kā jebkura cita likuma pieņemšanā ir

116jāievēro atbilstoša procedūra. Vienlaikus ir jāievēro īpašā

117kārtība, kāda noteikta valsts budžeta likuma projekta

118sagatavošanai un izskatīšanai (sk. Satversmes

119tiesas 2010. gada 25. novembra sprieduma lietā Nr.

1202010-06-01 12. punktu).

121Tādējādi ir jānoskaidro, vai, pieņemot apstrīdēto

122apakšprogrammu, tika ievērota normatīvajos aktos noteiktā valsts

123budžeta izstrādāšanas procedūra un vai budžeta izstrādāšanā

124iesaistītajām valsts institūcijām bija pienākums novērst pretrunu

125starp apstrīdēto apakšprogrammu un likuma "Par

126autoceļiem" 12. panta ceturto daļu.

12715.1. Saskaņā ar Satversmes 66. panta pirmo daļu

128Ministru kabineta pienākums ir iesniegt Saeimai valsts budžeta

129projektu. Šis pienākums neaprobežojas tikai ar noteikta satura

130dokumentu iesniegšanu Saeimā. Satversmes 66. panta pirmā daļa

131noteic, ka Ministru kabinetam ir jāiesniedz Saeimā provizorisks

132valsts ienākumu un izdevumu aprēķins - valsts budžeta projekts.

133Turklāt no minētā panta otrās daļas izriet secinājums, ka budžeta

134projektam pēc iespējas ir jāatbilst faktiskajai ekonomiskajai

135situācijai.

136Ministru kabinets kā augstākā izpildvaras institūcija pārzina

137visas valsts lietas, tātad kārto arī saimniecības jautājumus.

138Tieši Ministru kabinets ir atbildīgs par to, lai valsts budžeta

139projekts tiktu sagatavots, jo Satversmes 66. panta pirmajā daļā

140lietotais jēdziens "projekts" nozīmē detalizēti

141izstrādātu ienākumu un izdevumu aprēķinu. Tātad pienākums

142sagatavot un iesniegt Saeimai valsts budžeta projektu nozīmē to,

143ka Ministru kabinetam ir jāsniedz Saeimai visi nepieciešamie

144priekšlikumi par to, kā valsts gūs pietiekamus ienākumus

145nepieciešamo izdevumu segšanai.

146No Likuma par budžetu un finanšu vadību 16. - 20. panta

147izriet, ka budžeta likuma projekta sagatavošanas procesā cieši

148sadarbojas vairākas amatpersonas un institūcijas - finanšu

149ministrs, Finanšu ministrija un citas ministrijas, centrālās

150valsts iestādes un Ministru kabinets. Būtisku lomu budžeta likuma

151projekta sagatavošanas procesā līdz tā iesniegšanai Saeimā likums

152piešķir tieši Ministru kabinetam.

153Tādējādi Ministru kabinets kā koleģiāla institūcija ir

154atbildīgs par Saeimā iesniegtā budžeta likuma projekta tiesiskumu

155un atbilstību spēkā esošajiem likumiem. Ja atsevišķām ministrijām

156ir dažādi viedokļi par kādas valsts budžeta tiesiskuma aspektā

157būtiskas tiesību normas interpretāciju, tad Ministru kabinetam

158ex officio ir pienākums šādu strīdu izšķirt. Savukārt

159gadījumā, kad pašam Ministru kabinetam ir šaubas par kādas valsts

160budžeta tiesiskuma aspektā būtiskas tiesību normas

161interpretāciju, uz nepieciešamību apsvērt šādas normas grozīšanu

162norādāms valsts budžeta likuma projektā, kas tiek iesniegts

163Saeimai. Šādu secinājumu citastarp pamato Ministru kabineta

164pienākums ievērot procesuālos priekšnoteikumus valsts budžeta

165likuma projekta iesniegšanai Saeimā, ietverot tajā budžeta

166pieņemšanai nepieciešamos likumprojektus (sk. Satversmes

167tiesas 2011. gada 19. decembra sprieduma lietā Nr.

1682011-03-01 18. punktu un Valsts prezidenta 2011. gada 29.

169decembra vēstuli Nr. 274 Ministru prezidentam, pieejama:

170http://www.president.lv/images/modules/items/PDF/vestule-mp-29122011.pdf,

171aplūkota 2012. gada 11. janvārī).

17215.2. Satversmes tiesa jau vairākkārt ir atzinusi, ka

1732009. gadā sākās strauja valsts ekonomiskās situācijas

174pasliktināšanās (sk., piemēram, Satversmes tiesas

1752009. gada 21. decembra sprieduma lietā Nr. 2009-43-01 27.1.

176punktu un 2010. gada 1. decembra sprieduma lietā Nr. 2010-21-01

17721.1. punktu). Līdz ar to radās objektīva

178nepieciešamība valsts institūcijām īsā laika periodā būtiski

179pārskatīt budžeta veidošanas metodoloģiju un izstrādāt

180sabalansētu budžetu, paredzot arī līdzekļu samazinājumu

181atbilstoši reālajām iespējām segt plānotos izdevumus. Tas

182savukārt nozīmēja likumdevēja pienākumu normatīvajos aktos, kuros

183bija paredzēts konkrētu izdevumu segšanai nepieciešamais

184finansējums, izdarīt grozījumus, lai nodrošinātu tiesiskuma

185principa ievērošanu. Taču tas neatbrīvoja visupirms jau Ministru

186kabinetu no pienākuma novērst pretrunas starp spēkā esošiem

187likumiem un valsts budžeta likuma projektu.

188Lietas materiālos esošā informācija apstiprina, ka vairāki

189Ministru kabineta sēžu protokollēmumi - 2009. gada 30. aprīļa

190sēdes protokola Nr. 28 3. § 7. punkts, 2009. gada 16. oktobra

191sēdes protokola Nr. 70 4. § 9. punkts un 2011. gada 28. februāra

192sēdes protokola Nr. 12 1. § (turpmāk arī - Protokollēmumi) -

193noteica ministriju pienākumu sagatavot grozījumus normatīvajos

194aktos attiecībā uz valsts izdevumu samazināšanu. Vienlaikus

195secināms, ka būtiski atšķiras pieaicināto personu viedokļi par

196pienākumu, kas Satiksmes ministrijai izrietēja no

197Protokollēmumiem.

198Rakstveidā sniegtajā viedoklī Finanšu ministrija norāda, ka

199atbilstoši 2011. gada 28. februāra sēdes protokolam Nr. 12

200ministrijām līdz 2011. gada 18. martam bija jāizstrādā un

201jāiesniedz Ministru kabinetā valsts budžeta likumprojektu paketē

202iekļaujamie grozījumi normatīvajos aktos. "Satiksmes

203ministrija nav sagatavojusi grozījumus likuma "Par

204autoceļiem" 12. panta ceturtās daļas redakcijā, kaut gan

205valsts budžetā paredzētais finansējums neatbilda iepriekš minētā

206likuma normai" (lietas materiālu 1. sēj. 53. lpp.).

207Savukārt Ministru kabinets norāda, ka no Protokollēmumiem neesot

208izrietējis Satiksmes ministrijas pienākums iesniegt grozījumus

209likuma "Par autoceļiem" 12. panta ceturtajā daļā

210(sk. lietas materiālu 1. sēj. 84. lpp.).

211Tiesas sēdē visas pieaicinātās personas bija vienisprātis par

212to, ka Protokollēmumi neparedzēja konkrētu pienākumu Satiksmes

213ministrijai iesniegt grozījumus likuma "Par autoceļiem"

21412. panta ceturtajā daļā. Proti, tiesiskās skaidrības dēļ šī

215norma bija jāgroza, tomēr vienlaikus pastāvējusi arī iespēja to

216interpretēt, pieļaujot, ka valsts budžeta likumā atvēlētais

217finansējums neatbilst likumā paredzētajam. Satiksmes ministrijas

218pārstāve arī norādīja, ka norma netika grozīta, lai

219"negrautu paši sevis radītu gadu garumā izstrādātu vienotu

220valsts un pašvaldības autoceļu tīkla finansēšanas sistēmu

221kopumā". Likuma "Par autoceļiem" 12. panta ceturtā

222daļa spēkā "ir bijusi visu laiku [..] ja mēs viņu izņemsim

223ārā, tad pēc tam dabūt viņu atpakaļ šajā likumā būs ļoti

224grūti" (Satversmes tiesas 2012. gada 4. janvāra sēdes

225stenogramma lietas materiālu 1. sēj. 144. un 146. lpp.).

22615.3. Satversmes tiesas uzdevums nav kontrolēt, kā

227atsevišķas ministrijas pilda Ministru kabineta noteiktos

228uzdevumus. Taču tā konstatē, ka pieaicināto personu rakstveidā

229paustie viedokļi ir pretrunīgi un tas rada šaubas par patiesajiem

230Satiksmes ministrijas pienākumiem, kas tai izrietēja no

231Protokollēmumiem. Piemēram, Ministru kabineta 2011. gada 1.

232novembra sēdes protokola Nr. 62 57. § 13. punktā ministrijām tika

233dots uzdevums izdarīt grozījumus likumos, lai novērstu to

234neatbilstību likumprojektam "Par valsts budžetu 2012.

235gadam". Šis uzdevums ir formulēts identiski Protokollēmumos

236ietvertajam uzdevumam. Savukārt tieši ar minēto Ministru kabineta

2372011. gada 1. novembra sēdes protokolā doto uzdevumu Satiksmes

238ministrija pamatoja nepieciešamību izstrādāt grozījumus likumā

239"Par autoceļiem", lai novērstu tā pretrunu ar valsts

240budžeta likuma projektu (sk. likumprojekta

241"GGrozījums likumā "Par autoceļiem""

242anotāciju, likumprojekts iesniegts 2011. gada 2. decembrī,

243reģistrācijas Nr. 129/Lp11). Līdz ar to pēc sava satura

244vienādi uzdevumi tiek izprasti atšķirīgi.

245Saskaņā ar Ministru kabineta 2009. gada 7. aprīļa noteikumu

246Nr. 300 "Ministru kabineta kārtības rullis" 2.4.3.

247punktu Ministru kabinets atbilstoši kompetencei izskata iekšēja

248tiesību akta - Ministru kabineta sēdes protokollēmuma - projektu.

249Līdz ar to protokollēmumā kā iekšējā Ministru kabineta tiesību

250aktā paredzētais ir saistošs tikai valsts pārvaldes institūcijām.

251Ministru kabineta lēmumi tiek pieņemti koleģiāli, protokolos

252fiksējot atsevišķu ministru īpašus viedokļus izskatāmajos

253jautājumos, ja tādi ir izteikti. Valsts budžetu projektu 2009.,

2542010. un 2011. gadam sagatavošanas procesā pieņemtajos

255Protokollēmumos nav ietverta norāde, ka satiksmes ministram būtu

256atšķirīgs viedoklis par Valsts autoceļu fonda finansēšanas

257apmēru.

258Līdz ar to kopš 2009. gada Satiksmes ministrijas pozīciju

259attiecībā uz likuma "Par autoceļiem" 12. panta ceturto

260daļu var formulēt tā, ka šī norma ir uzskatāma tikai par

261vispārīga rakstura vadlīniju, kuru valsts budžeta līdzekļu

262samazināšanas apstākļos iespējams elastīgi interpretēt. Savukārt

263Ministru kabinets šajos gados, sagatavojot valsts budžetu

264likumprojektu paketes, kurās nebija ietverti likuma "Par

265autoceļiem" 12. panta ceturtās daļas grozījumi, akceptēja

266šādu ministrijas interpretāciju. Par grozījumu nepieciešamību

267likuma "Par autoceļiem" 12. panta ceturtajā daļā netika

268informēta arī Saeimas atbildīgā komisija.

26915.4. Nepieciešamību izdarīt grozījumus likuma

270"Par autoceļiem" 12. panta ceturtajā daļā vienlaikus ar

2712009. gada valsts budžeta pieņemšanu zināmā mērā apstiprina arī

272pieaicināto personu - Satiksmes ministrijas un Ministru kabineta

273- pārstāvju tiesas sēdē norādītais, ka no tiesiskās noteiktības

274viedokļa grozījumi būtu bijuši vēlami (sk. Satversmes

275tiesas 2012. gada 4. janvāra sēdes stenogrammu lietas materiālu

2761. sēj. 146. un 161. lpp.). Tāpat šāda nepieciešamība izriet

277no Satiksmes ministrijas pārstāves norādītā, ka šobrīd Satiksmes

278ministrija plāno izstrādāt jaunu normu, kurā, paredzot mazāku

279procentuālu līdzekļu piešķīrumu Valsts autoceļu fondam, būtībā

280notiktu atgriešanās pie iepriekšējā likuma "Par

281autoceļiem" 12. panta ceturtās daļas regulējuma

282(sk. Satversmes tiesas 2012. gada 4. janvāra sēdes

283stenogrammu lietas materiālu 1. sēj. 146. lpp.).

284Vēl jo vairāk - Satiksmes ministrijas sagatavotā un 2011. gada

285decembrī Saeimai iesniegtā likumprojekta "Grozījums likumā

286"Par autoceļiem"" anotācijā vairākkārt norādīts,

287ka "likuma "Par autoceļiem" 12. panta ceturtajā

288daļā noteiktais finansējums neatbilst likumprojektā "Par

289valsts budžetu 2012. gadam" noteiktajam"

290(likumprojekta "Grozījums likumā "Par

291autoceļiem"" anotācija, likumprojekts iesniegts 2011.

292gada 2. decembrī, reģistrācijas Nr. 129/Lp11). Ministru

293kabinets ar minēto likumprojektu vēlējās likuma "Par

294autoceļiem" pārejas noteikumu 18. punktā ietvert regulējumu,

295kas 12. panta ceturtajai daļai paredzētu piemērošanas

296ierobežojumu un noteiktu, ka "2012. gadā Valsts autoceļu

297fonda programmai valsts budžeta līdzekļi paredzēti atbilstoši

298likumam "Par valsts budžetu 2012. gadam"".

299Savukārt Saeima izšķīrās par citādu risinājumu un grozīja tieši

300likuma "Par autoceļiem" 12. panta ceturto daļu,

301paredzot: "Ja gadskārtējā valsts budžeta likumā nav noteikts

302citādi, Valsts autoceļu fonda programmai piešķirtais finansējums

303kārtējā gadā nedrīkst būt mazāks par plānotajiem valsts budžeta

304ieņēmumiem no transportlīdzekļu ekspluatācijas nodokļa un mazāks

305par 80 procentiem no plānotajiem valsts budžeta ieņēmumiem no

306akcīzes nodokļa par naftas produktiem, kā arī mazāks par

307iepriekšējā budžeta gadā piešķirto."

308Satversmes tiesa secina, ka Satiksmes ministrija un Ministru

309kabinets, skaidrojot likuma "Par autoceļiem" 12. panta

310ceturto daļu kā vadlīniju, tomēr negrozīja to tā, lai, piešķirot

311līdzekļus atbilstošā apmērā, varētu izpildīt spēkā esošā tiesību

312normā paredzēto. Tātad kopš 2009. gada Ministru kabinets faktiski

313nav nodrošinājis likuma "Par autoceļiem" 12. panta

314ceturtās daļas ievērošanu. Tieši Ministru kabinetam kā koleģiālai

315institūcijai Satversme uzliek vislielāko atbildību par sagatavotā

316valsts budžeta projekta kvalitāti, tostarp tiesiskumu, bet

317vienlaikus Saeimai piešķir kontroli pār to, kā Saeimā pieņemtie

318likumi tiek ievēroti.

319Līdz ar to Ministru kabinets

320Satiksmes ministrijas bezdarbības dēļ pieļāva, ka jau kopš 2009.

321gada valsts budžeta likumos paredzētais Valsts autoceļu fonda

322finansējums nebija saskaņots ar likuma "Par autoceļiem"

32312. panta ceturtajā daļā noteikto.

32416. Likuma par budžetu un finanšu vadību 21. panta

325pirmā daļa noteic, ka Ministru kabinets līdz attiecīgā gada 1.

326oktobrim iesniedz Saeimai gadskārtējā valsts budžeta likuma

327projektu (budžeta likumprojektu paketi) nākamajam saimnieciskajam

328gadam, priekšlikumus par grozījumiem likumos, lai tie atbilstu

329budžeta pieprasījumiem, un gadskārtējā valsts budžeta likuma

330projekta (budžeta likumprojektu paketes) paskaidrojumus. Savukārt

33121. panta otrās daļas 8. punkts paredz, ka gadskārtējā valsts

332budžeta likuma projekta (budžeta likumprojektu paketes)

333paskaidrojumi ietver priekšlikumus par tiem likumos izdarāmajiem

334grozījumiem, kuri nav ietverti gadskārtējā valsts budžeta likuma

335projektā (budžeta likumprojektu paketē), lai šie likumi atbilstu

336budžeta pieprasījumiem.

337Šīs normas visupirms ir attiecināmas uz Ministru kabineta

338pienākumu apjomu valsts budžeta izstrādāšanas procesā. Savukārt

339Saeimas kārtības ruļļa 111. panta otrā daļa paredz: "ja,

340pieņemot likumprojektu, rodas pretrunas ar spēkā esošajiem

341likumiem, Saeimai jānosaka, ka jaunais likums vai tā atsevišķas

342daļas stāsies spēkā vienlaikus ar grozījumiem spēkā esošajos

343likumos." Šī norma ir attiecināma uz Saeimu un paredz tās

344pienākumu nepieļaut savstarpēji pretrunīgu likumu pieņemšanu.

345Tiesiskuma princips noteic, ka likums un tiesības ir saistošas

346ikvienai valsts varas institūcijai, arī likumdevējam pašam.

347Demokrātiskā republikā parlamentam ir jāievēro konstitūcija un

348citi likumi, arī tie, ko pieņēmis pats parlaments [sk.

349Satversmes tiesas 1999. gada 1. oktobra sprieduma lietā Nr.

35003-05(99) secinājumu daļas 1. punktu].

35116.1. Likumprojekta "Par valsts budžetu 2011.

352gadam" un šo budžetu pavadošo likumprojektu paketi Ministru

353kabinets Saeimai iesniedza tikai 2010. gada 7. decembrī. Šāda

354Ministru kabineta rīcība bija pretrunā ar Likuma par budžetu un

355finanšu vadību 21. panta pirmo daļu, bet atbilda 21. panta

356trešajai daļai.

357Minētajā normā noteiktais termiņš - 1. oktobris - piepilda ar

358saturu Satversmes 66. pantā lietotos vārdus "ik gadus pirms

359saimnieciskā gada sākšanās", jo ļauj Saeimai savlaicīgi,

360pārdomāti un atbildīgi izpildīt Satversmes 66. pantā paredzēto

361konstitucionālo pienākumu. Ņemot vērā to apstākli, ka valsts

362budžeta likumam ir jāreglamentē valsts tautsaimniecība konkrētā

363periodā (saimnieciskajā gadā), likumā paredzētie budžeta

364izstrādāšanas termiņi nodrošina Saeimas pienākuma kvalitatīvas

365izpildes iespējamību. Valsts budžeta izstrādāšana ir cieši

366saistīta ar finanšu līdzekļu plānošanu, tādēļ likumā noteiktie

367budžeta procedūras termiņi kalpo mērķim budžetu pieņemt

368savlaicīgi - pirms saimnieciskā gada sākšanās. Likumdevējs,

369reglamentējot budžeta izstrādāšanas termiņus, nodrošina arī

370stabilitāti valstī, jo savlaicīgi ir zināmas valsts ekonomiskās

371attīstības prognozes un normatīvajos aktos nepieciešamās

372izmaiņas. Nosakot likumā termiņus, tiek panākts tas, ka Saeimai

373ir pietiekams laiks valsts budžeta likuma projekta (budžeta

374likumprojektu paketes) izvērtēšanai un to var veikt savlaicīgi un

375kvalitatīvi.

376Sarežģītā valsts ekonomiskā situācija pēdējos gados

377neapšaubāmi apgrūtināja Ministru kabineta un Saeimas iespējas

378īstenot savas funkcijas likumā noteiktajos termiņos. Tomēr par

379pieņemamu nevar atzīt arī tādu valsts konstitucionālo institūciju

380rīcību, kas vairāku gadu garumā neatbilst likumam. Pienākums

381ievērot likumā noteikto un pakļauties likuma regulējumam ir

382vienlīdz attiecināms gan uz valsts iedzīvotājiem, gan uz valsts

383konstitucionālajām institūcijām.

384Pēdējo sešu gadu valsts budžeta likumu projekti Saeimā

385vairākkārt tika iesniegti, neievērojot Likuma par budžetu un

386finanšu vadību 21. panta pirmajā daļā ietverto termiņu - 1.

387oktobris. Līdz ar to Satversmes tiesa vērš Ministru kabineta

388uzmanību uz Likuma par budžetu un finanšu vadību 21. panta

389pirmajā daļā noteikto pienākumu iesniegt Saeimai budžeta likuma

390projektu noteiktajā termiņā.

39116.2. Saeimas Komisija savā rakstveida paskaidrojumā

392norādījusi, ka valsts budžeta izstrādāšana esot vienīgi Ministru

393kabineta kompetencē, savukārt Saeima to tikai izvērtējot un

394apstiprinot.

395Gan Saeimai, gan arī Ministru kabinetam ir sava ekskluzīva

396kompetence noteiktās valsts budžeta pieņemšanas procesa stadijās.

397Kad valsts budžeta likuma projekts ir iesniegts Saeimā, tās

398uzdevums ir sniegt savu vērtējumu par Ministru kabineta īstenoto

399valsts politiku. Jautājumos, kas skar valsts budžeta projektu,

400Saeimas tiesības neaprobežojas tikai ar pienākumu formāli

401apstiprināt Ministru kabineta iesniegto projektu. Saeimā

402notiekošā likumprojekta izskatīšanas procesa mērķis citastarp ir

403arī nodrošināt šā projekta tiesiskumu. Nav apšaubāms tas, ka

404Ministru kabineta rīcība ārkārtas ekonomiskajā situācijā

405attiecībā uz tā pienākumu savlaicīgi iesniegt Saeimai valsts

406budžeta likuma projektu var ietekmēt Saeimas iespējas šo projektu

407vispusīgi izvērtēt.

408Ja Saeima neiebilst pret novēlotu valsts budžeta likuma

409projekta iesniegšanu, tad tā kļūst līdzatbildīga par iespējamo

410nepilnīgo šā projekta izvērtējumu. Tomēr šādos gadījumos vēl jo

411lielāka atbildība gulstas uz Ministru kabinetu, jo tieši tā

412rīcībā ir viss valsts pārvaldes aparāts ar savām zināšanām un

413pieredzi attiecībā uz valsts ieņēmumu un izdevumu prognozi. Ja

414šādos apstākļos Saeimai netiek sniegta pietiekama informācija,

415piemēram, par likumos nepieciešamajiem grozījumiem, lai tos

416saskaņotu ar valsts budžeta likuma projektu, tad par to primāri

417ir atbildīgs Ministru kabinets.

418Līdz ar to likuma "Par valsts

419budžetu 2011. gadam" pieņemšanas gaitā ir konstatējama

420nepietiekama Ministru kabineta un Saeimas sadarbība tiesiskuma

421principa nodrošināšanā.

42217. Konstatējot, ka apstrīdētajā apakšprogrammā

423paredzētais finansējums nebija pietiekams likuma "Par

424autoceļiem" 12. panta ceturtās daļas prasību izpildīšanai,

425Satversmes tiesai jāvērtē, vai šis budžeta pieņemšanas procedūras

426pārkāpums ir radījis tādas tiesiskās sekas, kuru dēļ apstrīdētā

427apakšprogramma neatbilst Satversmes 1. pantam. Proti, ne katrs

428gadījums, kad likumdevējas varas un izpildvaras nepietiekamas

429sadarbības rezultātā netiek izpildītas likuma normas, izraisīto

430seku ziņā ir atzīstams par neatbilstošu Satversmes 1. pantam.

431Lai valsts budžeta izstrādāšanas un pieņemšanas procedūras

432pārkāpuma dēļ kādu aktu atzītu par spēkā neesošu, jābūt pamatotām

433šaubām par to, vai gadījumā, ja procedūra tiktu ievērota, Saeima

434nebūtu pieņēmusi atšķirīgu lēmumu [sal. Satversmes tiesas

4351998. gada 13. jūlija sprieduma lietā Nr. 03-04(98) secinājumu

436daļas 3. punktu un nolēmumu daļu]. Pamats tiesību akta

437atzīšanai par spēkā neesošu varētu būt būtisks procesuālo

438noteikumu pārkāpums, kas radies, apzināti vai patvaļīgi

439neievērojot likuma prasības, vai arī tāds pārkāpums, kas radījis

440būtisku valsts vai sabiedrības interešu apdraudējumu. Minētie

441jautājumi ir izvērtējami, ņemot vērā katras konkrētās lietas

442apstākļu kopumu.

44317.1. Satversmes tiesa norāda, ka, pieņemot likumu

444"Par valsts budžetu 2011. gadam", nav pārkāpti formālie

445procesuālie likumprojekta apspriešanas, izskatīšanas vai spēkā

446stāšanās noteikumi, ciktāl tie neskar valsts budžeta likuma

447projekta iesniegšanu Saeimai.

448Likumprojektu "Par valsts budžetu 2011. gadam" un to

449pavadošo likumprojektu paketi Komisija savā sēdē izskatīja 2010.

450gada decembrī. Komisijas sniegtajā viedoklī norādīts, ka visas

451Komisijas sēdes, kurās tika skatīti valsts budžetu pavadošie

452likumprojekti vai to grozījumi, bija atklātas un informācija par

453sēžu norises vietu un darba kārtību bija pieejama Komisijas

454mājaslapā internetā. Sēdēs varēja piedalīties ne tikai valdības,

455atbildīgo ministriju pārstāvji, priekšlikumu iesniedzēji,

456ministriju parlamentārie sekretāri, bet arī sociālie partneri un

457nevalstisko organizāciju pārstāvji (sk. lietas materiālu 1.

458sēj. 91. lpp.).

459Neviens no Komisijas sastāvā esošajiem Saeimas deputātiem,

460nedz arī citas personas, kas piedalījās Komisijas sēdēs, nevērsa

461uzmanību uz iespējamo apstrīdētās apakšprogrammas projekta

462neatbilstību likuma "Par autoceļiem" 12. panta

463ceturtajai daļai. Saeimas pārstāvis tiesas sēdē uzsvēra, ka arī

464Saeimas Juridiskais birojs neesot norādījis uz šo pretrunu, jo

465uzskatījis, ka likuma "Par autoceļiem" 12. panta

466ceturtā daļa interpretējama tikai kā vadlīnija. Tādēļ arī neesot

467bijis pamata piemērot Saeimas kārtības ruļļa 111. panta otro daļu

468(sk. Satversmes tiesas 2012. gada 4. janvāra sēdes

469stenogrammu lietas materiālu 1. sēj. 136. lpp.).

470Likumprojekts "Par valsts budžetu 2011. gadam" un to

471pavadošie likumprojekti Saeimas sēdē pirmajā lasījumā tika

472skatīti 2010. gada 9. decembrī. Likumprojekts atbilstoši

473Satversmes 75. pantam tika atzīts par steidzamu, "par"

474nobalsojot 69 Saeimas deputātiem.

475Saeimas 2010. gada 9. decembra ārkārtas sēdē, kurā tika

476izskatīts likumprojekts "Par valsts budžetu 2011.

477gadam", neviens no deputātiem, kuri piedalījās debatēs,

478nevērsa uzmanību uz iespējamo valsts budžeta likuma projektā

479ietvertās apstrīdētās apakšprogrammas neatbilstību likuma

480"Par autoceļiem" 12. panta ceturtajai daļai. Par minētā

481likumprojekta pieņemšanu pirmajā lasījumā nobalsoja 69

482deputāti.

483Likumprojekts "Par valsts budžetu 2011. gadam" un to

484pavadošo dokumentu pakete otrajā lasījumā tika skatīta 2010. gada

48516. un 20. decembrī. Saeimas 2010. gada 20. decembra sēdē tikai

486deputāts Ainārs Šlesers vērsa Saeimas uzmanību uz to, ka netiek

487ievērots likums "Par autoceļiem", jo valsts budžeta

488likuma projektā autoceļu uzturēšanai noteiktais finansējums esot

489par 160 miljoniem latu mazāks nekā likumā "Par

490autoceļiem" paredzētais (sk. Latvijas Republikas

49110. Saeimas 2010. gada 20. decembra ārkārtas sēdes stenogrammu,

492pieejama: http://www.saeima.lv/lv/transcripts/view/36, aplūkota

4932012. gada 25. janvārī).

494Taču neviens priekšlikums par grozījumiem apstrīdētās

495apakšprogrammas projektā netika iesniegts. Par likumprojekta

496"Par valsts budžetu 2011. gadam" pieņemšanu otrajā

497lasījumā nobalsoja 54 Saeimas deputāti. Valsts prezidents likumu

498"Par valsts budžetu 2011. gadam" izsludināja 2010. gada

49930. decembrī, un tas stājās spēkā 2011. gada 1. janvārī.

500Līdz ar to Satversmes tiesa secina, ka valsts budžeta likuma

501projekta pieņemšanas formālā procedūra tika ievērota.

50217.2. Izskatāmajā lietā Ministru kabinets nesniedza

503Saeimai pietiekamu informāciju par iespējamo valsts budžeta

504likuma projektā ietvertās apstrīdētās apakšprogrammas

505neatbilstību likumam. Šādu rīcību Ministru kabinets un Satiksmes

506ministrija balstīja uz savu likuma "Par autoceļiem" 12.

507panta ceturtās daļas interpretāciju. Gan Saeimas, gan pieaicināto

508personu pārstāvji tiesas sēdē uzsvēra, ka atbildīgās institūcijas

509nav apzināti ignorējušas likuma "Par autoceļiem" 12.

510panta ceturtajā daļā noteikto, kā arī nav patvaļīgi samazinājušas

511apstrīdētajai apakšprogrammai piešķiramo finanšu līdzekļu

512apmēru.

513Ministru kabineta un citu pieaicināto personu pārstāvji tiesas

514sēdē norādīja, ka apstrīdētās apakšprogrammas finanšu līdzekļu

515samazinājums pamatā bijis saistīts ar ekonomisko situāciju valstī

516un nepieciešamību ierobežot valsts budžeta izdevumus. Tādējādi

517atkāpšanās no likumā "Par autoceļiem" Valsts autoceļu

518fondam paredzētā finansējuma tika uzskatīta par tādu risinājumu,

519kas konkrētajā ekonomiskajā situācijā bija piemērots valsts

520finansiālā stāvokļa stabilizēšanai. Gan pieaicinātās personas,

521gan Saeima pašreizējās ekonomiskās grūtības novērtēja kā tādas,

522kuras valstij izdosies pārvarēt salīdzinoši īsā laikā, un līdz ar

523to netika ierosināti grozījumi likumā "Par

524autoceļiem".

525Satversmes tiesa norāda, ka Satversmes 66. pants neliedz

526likumdevējam samazināt finansējumu kāda valsts pienākuma

527pildīšanai. Tomēr šādā gadījumā jābūt pamatotiem iemesliem, kuru

528dēļ iepriekš prognozētais nepieciešamais finansējums konkrētajā

529valsts ekonomikas situācijā būtu samazināms. Satversmes tiesa jau

530ir secinājusi, ka likumdevējs rīkojies ekonomikas lejupslīdes

531apstākļos un likuma "Par autoceļiem" 12. panta ceturto

532daļu interpretējis tikai kā valsts budžeta veidošanas vadlīniju,

533nevis priekšnoteikumu.

53417.3. 2011. gada 15. decembrī pieņemtie grozījumi

535likuma "Par autoceļiem" 12. panta ceturtajā daļā

536liecina par to, ka Ministru kabinets un Saeima ir novērsuši

537pastāvošās pretrunas. Likuma "Par autoceļiem" 12. panta

538ceturtajā daļā ietvertā atruna "ja gadskārtējā valsts

539budžeta likumā nav noteikts citādi" patlaban tiesisku nozīmi

540piešķir tikai valsts budžetā piešķirtajam Valsts autoceļu fonda

541finansējumam.

542Ja tiesību aktos noteiktā valsts budžeta projekta

543izstrādāšanas un pieņemšanas procedūra būtu ievērota jau

544iepriekš, tiesiskās sekas būtu tādas pašas kā patlaban: likuma

545"Par autoceļiem" 12. panta ceturtā daļa tiktu grozīta

546un apstrīdētajā apakšprogrammā noteiktais Valsts autoceļu fonda

547finansējums - samazināts. Tieši ar valsts budžeta likuma

548starpniecību finanšu līdzekļi tiek sadalīti valsts noteikto

549funkciju īstenošanai, un budžeta likuma uzdevums ir paredzēt

550līdzsvarotu finanšu līdzekļu izlietojumu, lai iespēju robežās

551nodrošinātu sabiedrības labklājību. Kaut arī apstrīdētā

552apakšprogramma neatbilda likuma "Par autoceļiem" 12.

553panta ceturtajai daļai, tā ekonomikas lejupslīdes apstākļos

554palīdzēja panākt valsts budžeta sabalansētību un tātad atbilst

555vispārējās budžeta līdzsvarošanas interesēm.

556Līdz ar to Satversmes tiesa secina, ka gadījumā, ja valsts

557budžeta likuma pieņemšanas procedūra būtu ievērota pilnībā,

558pieņemtais regulējums tik un tā būtu identisks patlaban spēkā

559esošajam.

56017.4. Izvērtējot to, vai ir radīts būtisks sabiedrības

561vai valsts interešu apdraudējums, nepieciešams noskaidrot, kādas

562intereses, pieņemot apstrīdēto apakšprogrammu, konkrētajā lietā

563varēja tikt skartas.

564Satversmes tiesa ir atzinusi, ka pamattiesību aizsardzība ir

565svarīgs sabiedriskās dzīves jautājums un likumdevējam ir

566pienākums to nodrošināt (sk. Satversmes tiesas 2010. gada 20.

567decembra sprieduma lietā Nr. 2010-44-01 11. punktu). Līdz ar

568to būtisks kaitējums sabiedrības interesēm varētu rasties tādā

569gadījumā, ja procesuālo noteikumu neievērošana būtu novedusi pie

570pamattiesību ierobežojuma.

571Izskatāmajā lietā Satversmes tiesa jau atzina, ka pretēji

572Pieteikuma iesniedzēja norādītajam apstrīdētā apakšprogramma nav

573aizskārusi privātpersonu tiesisko paļāvību (sk. šā sprieduma

57413. punktu). Vēl jo vairāk - Satversmes tiesai nav pamata

575uzskatīt, ka lietā konstatētā procesuālo noteikumu neievērošana

576būtu aizskārusi personām Satversmē noteiktās pamattiesības.

577Savukārt būtisks valsts interešu apdraudējums varētu rasties

578arī tādā gadījumā, ja procesuālo noteikumu neievērošana valsts

579budžeta izstrādāšanas gaitā, piemēram, novestu pie valsts varas

580dalīšanas principa pārkāpšanas, liedzot kādai konstitucionālajai

581institūcijai iespējas efektīvi pildīt tai Satversmē noteiktos

582uzdevumus vai funkcijas. Proti, Satversmē noteiktais

583konstitucionālo institūciju statuss ir cieši saistīts ar

584nepieciešamību nodrošināt tām uzticēto funkciju efektīvu

585īstenošanu (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 14. marta

586sprieduma lietā Nr. 2010-51-01 11.1. punktu).

587Izskatāmajā lietā Satversmes tiesai nav pamata uzskatīt, ka

588apstrīdētās apakšprogrammas neatbilstība likuma "Par

589autoceļiem" 12. panta ceturtajai daļai būtu liegusi kādai

590konstitucionālajai institūcijai iespējas pildīt tai Satversmē

591noteiktos uzdevumus un funkcijas.

592Tomēr Satversmes tiesa gan Ministru kabineta, gan Saeimas

593uzmanību vērš uz to, ka, izstrādājot valsts budžeta likumu, ar

594vislielāko rūpību ir jāinterpretē spēkā esošās likumu normas, kā

595arī starptautiskās finansiālās saistības, kas nosaka attiecīgus

596finanšu līdzekļu piešķīrumus, lai netiktu apdraudētas valsts

597intereses. Tas citastarp ietver arī Saeimas pienākumu novērst

598likumu savstarpējās pretrunas un nodrošināt tiesību aktu

599saskaņotību. Ja rodas šaubas par piešķiramo finanšu līdzekļu

600apmēru, tad konstitucionālajām institūcijām normatīvajos aktos

601paredzētās finansiālās saistības ir jāinterpretē atbilstoši to

602mērķim un jēgai.

603Līdz ar to Satversmes tiesai nav pamata atzīt, ka

604konstitucionālo institūciju rīcība būtu novedusi pie būtiska

605valsts vai sabiedrības interešu apdraudējuma.

60617.5. No Satversmes 66. panta izriet konstitucionālo

607institūciju pienākums gādāt par ilgtspējīga valsts budžeta

608izstrādāšanu un pieņemšanu. Proti, lemjot par valsts budžetu,

609ilgtermiņā ir jānodrošina līdzsvars starp valsts ekonomiskajām

610iespējām un visas sabiedrības labklājību. Spriedumā izdarītie

611secinājumi par lietā konstatētajiem apstākļiem liecina, ka

612apstrīdētajā apakšprogrammā paredzētie finanšu līdzekļi paši par

613sevi nerada neatbilstību Satversmes 1. pantam, jo valsts finanšu

614līdzekļu izlietojums ir jāsamēro ar valsts rīcībā esošo finanšu

615līdzekļu apmēru.

616Latvijas ekonomiskā situācija apstrīdētās apakšprogrammas

617izstrādāšanas laikā bija tik sarežģīta, ka valsts vairs nespēja

618autoceļu uzturēšanu finansēt tādā apmērā, kāds bija paredzēts

619likumā "Par autoceļiem". Pat tad, ja konstitucionālās

620institūcijas vadītos no likumā "Par autoceļiem"

621ietvertajiem Valsts autoceļu fonda finansēšanas noteikumiem, tām

622nāktos secināt, ka valstij nav pietiekami daudz finanšu līdzekļu

623šo izdevumu segšanai.

624Izskatāmajā lietā secināms, ka konstitucionālās institūcijas

625nav patvaļīgi pārkāpušas apstrīdētās apakšprogrammas pieņemšanas

626procesuālos noteikumus. Apstrīdētajā apakšprogrammā noteiktais

627finansējums liecina, ka konkrētajā situācijā ir ievērots

628līdzsvars starp valsts ekonomiskajām iespējām un nepieciešamību

629nodrošināt sabiedrības labklājību. Tāpat apstrīdētajā

630apakšprogrammā Valsts autoceļu fondam paredzētais finansējuma

631apmērs nav radījis būtisku valsts vai sabiedrības interešu

632apdraudējumu.

633Līdz ar to apstrīdētā apakšprogramma atbilst

634Satversmes 1. pantam.

635Nolēmumu

636daļa

637Pamatojoties uz Satversmes tiesas likuma 30. - 32. pantu,

638Satversmes tiesa

639n o s p r i e d

640a:

641atzīt likuma "Par valsts

642budžetu 2011. gadam" 4. pielikuma "Valsts pamatbudžeta

643ieņēmumu un izdevumu atšifrējums pa programmām un

644apakšprogrammām" apakšprogrammu 23.00.00 par atbilstošu

645Latvijas Republikas Satversmes 1. pantam.

646Spriedums ir galīgs un nepārsūdzams.

647Spriedums stājas spēkā tā pasludināšanas brīdī.

648Spriedums pasludināts Rīgā 2012. gada 3. februārī.

649Tiesas sēdes priekšsēdētājs

650G.Kūtris