Vairogs3. pants
noteica, ka "Ministru kabinets izdod tuvākus noteikumus
Spēkā · redakcija pārbaudīta 2026-05-18
šī likuma izvešanai dzīvē" (Likumu un Ministru kabineta
noteikumu krājums, 27. burtnīca, 1928. gada 31. decembris, 662.
lpp.).
1931. gada 6. maijā Valsts prezidents izsludināja Saeimā 1931.
gada 28. aprīlī pieņemto Likumu par 1931.g. iekšējo ceļu
aizņēmumu ar prēmijām. Tā 1. pants noteica, ka "iekšējo 1931.g.
ceļu aizņēmumu ar prēmijām izlaiž 12 miljonu latu nominālvērtībā
uz 30 gadiem. Izlaišanu izdara uz sevišķa finanšu ministra
instrukcijas pamata" (Likumu un Ministru kabineta noteikumu
krājums, 11. burtnīca, 1931. gada 18. maijs, 441. - 447.
lpp.).
1931. gada 29. jūnijā Valsts prezidents izsludināja Saeimā
1931. gada 22. jūnijā pieņemto Likumu par ārējo īstermiņa
aizņēmumu. Tā 1. pants noteica, ka "Ministru kabinets pilnvarots
uzdot finanšu ministram izdot valsts parādu zīmes par summu līdz
20 miljoniem latu" (Likumu un Ministru kabineta noteikumu
krājums, 22. burtnīca, 1931. gada 12. augusts, 772.
lpp.).
Minētais liecina, ka jautājumi, kas attiecas uz
starptautiskajiem un citiem aizņēmumiem, kuriem ir būtiska
ietekme uz valsts budžetu, pagājušā gadsimta 20. un 30. gados
tika risināti likumdošanas ceļā Saeimā. Arī sākotnējā prakse pēc
Satversmes darbības atjaunošanas liecina, ka jautājumus, kas
saistīti ar starptautiskajiem aizņēmumiem, izlēma Saeima (sk.,
piemēram, 1995. gada 29. marta likumu "Par Latvijas Investīciju
bankas vispārējā aizņēmuma garantijas līgumu starp Latvijas
Republiku un Eiropas Investīciju banku" un 1995. gada 29. marta
likumu "Par Līgumu starp Latvijas Republiku un Ziemeļu
investīciju banku").
Satversmes 81. pants noteica, ka laikā starp Saeimas sesijām
Ministru kabinetam ir tiesība, ja neatliekama vajadzība to prasa,
izdot noteikumus, kuriem ir likuma spēks. Šādi noteikumi
citastarp nevarēja grozīt budžetu un budžeta tiesības, tie
nevarēja attiekties uz valsts kases zīmju emisiju un
aizņēmumiem.
Tas, ka 81. pants no Satversmes ir izslēgts, nedod pamatu
secinājumam, ka tajā minētie jautājumi tagad ietilptu Ministru
kabineta kompetencē. Proti, arī pēc grozījumu izdarīšanas
Satversmē un 81. panta izslēgšanas no tās, kompetence izlemt
jautājumus, kas attiecas uz šajā pantā ietvertajām jomām,
joprojām ekskluzīvi pieder tikai Saeimai un Ministru kabinetam
nav tiesību izlemt tajā regulētos jautājumus.
Satversmes tiesa atzīst, ka jautājumi, kurus Ministru kabinets
risinājis, slēdzot attiecīgās vienošanās ar starptautiskajiem
aizdevējiem, atzīstami par pietiekami svarīgiem valsts un
sabiedrības dzīves jautājumiem, lai tos izlemtu likumdošanas ceļā
Saeimā. Arī no Saeimas atbildes rakstiem acīmredzami izriet tas,
ka starptautiskā aizdevuma saņemšana ir ārkārtīgi svarīga
Latvijas ekonomiskās lejupslīdes apturēšanai. Tāpat paša
Saprašanās memoranda starp Eiropas Kopienu un Latvijas Republiku
20. punktā norādīts, "ka attiecībā uz Latviju šis Memorands
stāsies spēkā pēc Latvijas tiesību aktos noteikto iekšējo
procedūru pabeigšanas" (lietas materiālu 11. sēj. 66.
lpp.).
Nevar piekrist Latvijas Republikas tieslietu ministra vēstulē
Eiropas Komisijai sakarā ar aizdevuma saņemšanu norādītajam, ka
ir iegūti visi aizdevuma saņemšanai nepieciešamie saskaņojumi un
pilnvarojumi un līgums nepārkāpj nevienu nacionālo tiesību normu,
arī līguma īstenošana nepārkāpšot neviena Latvijas tiesību akta
prasības un tā tiesiskums, spēkā esamība un izpildīšanas
jautājumi netikšot apstrīdēti ne tiesā, ne kādā citā institūcijā
(sk. Latvijas Republikas tieslietu ministra vēstuli Eiropas
Komisijai, 2009. gada janvāra Aizdevuma līguma starp Eiropas
Savienību un Latviju 3. pielikumu http://ec.europa.eu/latvija/documents/pievienotie_faili/29.01.09.la.doc,aplūkots
2009. gada 1. decembrī).
Satversmes tiesa norāda, ka konceptuālā izšķiršanās par
starptautisko aizdevumu saņemšanu un tās nosacījumiem atzīstama
par svarīgu un nozīmīgu valsts un sabiedrības dzīves jautājumu,
kas, ievērojot Satversmē noteikto kārtību, bija jāizlemj pašam
likumdevējam. Kaut arī Saeima ir pieņēmusi ekonomikas
stabilizācijas programmu, lēmusi par grozījumiem 2009. gada
valsts budžetā un pieņēmusi 2010. gada valsts budžetu, tomēr šie
lēmumi nevar aizstāt Satversmē noteiktās tiesības un vienlaikus
arī pienākumu izlemt visus būtiskos jautājumus, kas attiecas uz
minētajiem aizdevumiem, tostarp jautājumus par iespējamo
pilnvarojumu Ministru kabinetam.
Ministru kabineta uzņemtās
starptautiskās saistības pašas par sevi nevar kalpot par
argumentu Satversmes 109. pantā noteikto pamattiesību
ierobežošanai.
30.2. Lai noskaidrotu, vai likumdevēja rīcībā bija
mazāk ierobežojoši līdzekļi, Satversmes tiesai jāizvērtē, vai
likumdevējs ir apsvēris apstrīdēto normu alternatīvas.
ECT ir norādījusi, ka sabiedrības intereses arī pensiju vai
tām pielīdzināmu maksājumu samazināšanas kontekstā atstāj
likumdevējam plašu rīcības brīvību. Šo rīcības brīvību tiesai ir
pienākums respektēt, ja vien likumdevēja rīcībai nav acīmredzami
trūcis saprātīga pamatojuma (sk. ECT spriedumu lietā Moskal v.
Poland, Application No. 10373/05, 15 September 2009, para.
61).
30.2.1. Saeimas atbildes rakstā un Ministru kabineta
viedoklī norādīts, ka 11. jūnija vienošanās rezultātā Izmaksu
likums tika saskaņots ar valdību veidojošajām politiskajām
partijām, LBAS, LDDK, LPF, LPS un Latvijas tirdzniecības un
rūpniecības kameru. Tādējādi Saeima un Ministru kabinets netieši
apliecina, ka ar šo vienošanos ir panākts labākais iespējamais
risinājums no vairākām alternatīvām.
No Satversmes tiesai iesniegtajām iesaistīto organizāciju
atbildēm gūstams ieskats, ka apstrīdētajām normām alternatīvi
risinājumi ir vai nu izskanējuši citu apspriežu laikā, vai arī
atstāti bez ievērības. Tā, piemēram, LPS informēja Satversmes
tiesu, ka, sagatavojot 11. jūnija vienošanos, tika apsvērtas arī
citas alternatīvas - neapliekamā minimuma samazināšana līdz 0
latiem, pensiju samazināšana par 15 procentiem, pensiju piemaksu
samazināšana un pensiju izmaksāšana strādājošajiem pensionāriem
100 latu apmērā. LBAS un LDDK norāda, ka 2009. gada budžeta
grozījumu izstrādes laikā notikušas konsultācijas par iespējām
samazināt iedzīvotāju ienākuma nodokļa neapliekamo minimumu vai
paaugstināt sociālās apdrošināšanas iemaksu likmi. Nekādas citas
apspriedes par apstrīdētajām normām neesot notikušas.
Savukārt LPF norāda, ka tā neesot piedalījusies 11. jūnija
vienošanās apspriešanā, jo lēmums jau bijis pieņemts, kā arī
norāda, ka 2009. gada 9. jūnijā, tiekoties ar labklājības
ministru, esot panākta vienošanās par pensiju samazinājumu 20
procentu apmērā tiem strādājošajiem pensionāriem, kuru pensijas
ir lielākas par 100 latiem, un par piemaksu neizmaksāšanu tiem
pensionāriem, kuri pensionējušies pēc 1996. gada 1. janvāra.
Ministru kabineta sēdē minētās vienošanās netika akceptētas.
Satversmes tiesa norāda, ka 11. jūnija vienošanās pati par
sevi nedz apstiprina, nedz arī izslēdz apstrīdēto normu
konstitucionalitāti vai leģitimitāti. Arī atsevišķu organizāciju
vai valdības sociālo partneru līdzdalība minētās vienošanās
sagatavošanā neliecina par apstrīdēto normu konstitucionalitāti
vai arī - tieši pretēji - neatbilstību Satversmei. 11. jūnija
vienošanās drīzāk ir vērtējama nevis kā tāda, kas radītu
tiesiskus apstrīdēto normu pieņemšanas priekšnoteikumus, bet gan
kā kvazipolitiska apņemšanās, kuru līdztekus valdību veidojošajām
partijām dažādu apsvērumu dēļ parakstījušas arī atsevišķas
organizācijas un valdības sociālie partneri. Šajā lietā
vienošanās faktam ir nozīme tiktāl, ciktāl tās sagatavošanas
gaitā apspriestas iespējamās apstrīdēto normu alternatīvas.
Turklāt pretēji Saeimas atbildes rakstos, Ministru kabineta
vēstulē un Izmaksu likuma projekta anotācijā norādītajam
Satversmes tiesa atzīst, ka organizāciju un valdības sociālo
partneru līdzdalība 11. jūnija vienošanās sagatavošanā vērtējama
kā formāla.
30.2.2. Labklājības ministrijas sniegtajā informācijā
norādīts, ka Izmaksu likuma projekts bija jāizstrādā ļoti
ierobežotā laikā un laika trūkuma dēļ izvērtēt alternatīvas
neesot bijis iespējams (sk. lietas materiālu 9. sēj. 115.
lpp.). Savukārt Ministru kabinets norāda, ka diskusijas par
nepieciešamā 500 miljonu latu samazinājuma panākšanu valsts
budžetā bijušas ārkārtīgi sarežģītas un smagas. Sarunu gaitā
vērtēti un apspriesti arī citi, pensiju samazināšanai alternatīvi
risinājumi, tomēr diskusiju rezultātā vienošanās panākta tikai
par vienu konkrētu risinājumu, proti, to, kas fiksēts 11. jūnija
vienošanās tekstā. Pēc šīs vienošanās noslēgšanas diskutēt par
citiem risinājumiem Izmaksu likuma projekta sagatavošanas procesā
nebūtu bijis racionāli citastarp arī tādēļ, ka budžeta deficīta
samazinājums bija jānosaka nekavējoties (sk. lietas materiālu
9. sēj. 8. lpp.).
Saeimas, LBAS, LDDK, LPF, LPS un Saeimas Sociālo un darba
lietu komisijas priekšsēdētājas A. Barčas sniegtā informācija
liecina, ka atsevišķas alternatīvas apstrīdētās normas
pieņemšanai tika apspriestas. Piemēram, ticis izstrādāts
priekšlikums noteikt maksimālo pensijas apmēru - 350 latu,
savukārt strādājošiem pensionāriem noteikt pensiju izmaksas
ierobežojumu 50 procentu apmērā. Vienlaikus tiek atzīts arī tas,
ka alternatīvas nebūtu devušas pietiekamu ietaupījumu vai arī
nebija pietiekami izvērtētas (sk. lietas materiālu 9. sēj.
162., 163. lpp. un 10. sēj. 64. lpp.).
Arī debatēs par Izmaksu likumu Saeimas sēdē tika izteikti
vairāki apstrīdēto normu pieņemšanai alternatīvi priekšlikumi.
Piemēram, tika norādīts uz ministriju izdevumu samazināšanu,
sociālās apdrošināšanas obligāto iemaksu likmes palielināšanu vai
tāda minimālā pensijas apmēra noteikšanu, kas nebūtu samazināms
(sk. Latvijas Republikas 9. Saeimas 15. un 16. jūnija sēdes
stenogrammas http://www.saeima.lv/steno/Saeima9/090615/st090615.htm,
http://www.saeima.lv/steno/Saeima9/090616a/st090616a.htm,
aplūkots 2009. gada 2. decembrī). Tomēr arī šie priekšlikumi
tika vienīgi izteikti, bet ne vērtēti.
Satversmes tiesa atzīst, ka ne Ministru kabinets, ne Saeima
nav veikuši objektīvu un izsvērtu analīzi ne attiecībā uz to,
kādas būs apstrīdēto normu piemērošanas sekas, ne arī attiecībā
uz to, vai nepastāv citi, mazāk ierobežojoši līdzekļi leģitīmā
mērķa sasniegšanai. Šāds secinājums izriet no Izmaksu likuma
projekta anotācijas. Tajā norādīts, ka "pastāv risks, ka
Likumprojekta 2., 3., 5. un 6. panta normas ir pretrunā ar no
Satversmes 1.panta izrietošo tiesiskās paļāvības principu, kā arī
rada risku pretrunai ar Satversmes 91. pantā noteiktajām personu
tiesībām uz vienlīdzību un nediskrimināciju un 109. pantā
noteiktajām tiesībām uz sociālo nodrošinājumu, un var radīt
pamatu personām vērsties ar pieteikumu Satversmes tiesā"
(likumprojekta "Par valsts pensiju un valsts pabalstu izmaksu
laika periodā no 2009.gada līdz 2012.gadam" anotācijas II sadaļa
http://titania.saeima.lv/LIVS/SaeimaLIVS.nsf/0/0BEB9E49A7761574C22575D6003F8248?OpenDocument,
aplūkots 2009. gada 1. decembrī).
Izmaksu likuma projekta anotācijā arī norādīts, ka
konsultācijas ar ekspertiem neesot notikušas (sk.
likumprojekta "Par valsts pensiju un valsts pabalstu izmaksu
laika periodā no 2009. gada līdz 2012. gadam" anotācijas VI
sadaļu). Savukārt Saeimas Juridiskais birojs savā atzinumā
par Izmaksu likuma projektu norādījis, ka neesot pietiekamas
informācijas tam, lai likumprojektā ietvertās normas vērtētu kā
iespējami saudzīgāko un galējo līdzekli valsts izdevumu
samazināšanai. Likumprojekta 3. panta pirmajā daļā paredzētā
ierobežojuma attiecināšana uz tik plašu personu loku neesot
pamatota un pārkāpjot samērīguma principu. Turklāt likumprojektā
ietverta acīmredzama pretruna - tajā paredzēts, ka likums stāsies
spēkā 2009. gada 1. jūlijā, taču likumprojekta anotācijā
norādīts, ka likuma piemērošana no minētā datuma esot neiespējama
(sk. lietas materiālu 8. sēj. 53. - 54. lpp.).
Likumdevēja uzdevums ir meklēt kompromisu starp konkurējošiem
tiesiski politiskiem mērķiem, it īpaši - starp tiesību un
konstitucionālajiem principiem. Ja, piemēram, jāizlemj par
noteiktiem sociālajiem atvieglojumiem, ir jāatrod kompromiss
starp sociālā valstiskuma un taupīgas valsts budžeta politikas
īstenošanas pamatprincipiem (sk.: Cipeliuss R. Par tiesisko
apsvērumu racionālu strukturēšanu. Likums un Tiesības, 2000, Nr.
4, 112. lpp.).
Satversmes tiesa atzīst, ka ieteiktās apstrīdēto normu
alternatīvas nevar atzīt par kvalitatīviem priekšlikumiem, jo
adekvātus alternatīvos priekšlikumus tik īsā laikā izstrādāt
gluži vienkārši nebija iespējams. Arī šo alternatīvo risinājumu
iespējamo ekonomisko efektu un sociālās sekas atbilstoši to
nozīmīgumam dažu dienu laikā nevarēja rūpīgi un vispusīgi
izvērtēt.
Līdz ar to Satversmes tiesai nav pamata atzīt, ka alternatīvie
risinājumi, kuriem trūkst nepieciešamā pamatojuma un ekonomisko
un sociālo seku izvērtējuma, būtu atzīstami par pietiekami
apsvērtām apstrīdēto normu alternatīvām.
Steiga un nepietiekamā ekspertu iesaiste neļāva likumdevējam
pienācīgā kārtībā izvērtēt alternatīvus risinājumus un noteikt
saudzējošu pāreju. Par likumdevēja nepārdomāto rīcību citastarp
liecina arī tas, ka Izmaksu likums tika steidzamības kārtībā
labots. Proti, Izmaksu likumā ietvertie izmaksu ierobežojumi
attiecās uz vecuma un izdienas pensijām. Tādējādi personām, kuras
bija sasniegušas pensijas vecumu, bet joprojām saņēma
invaliditātes pensiju, tā tika maksāta pilnā apmērā, savukārt
personas, kurām invaliditātes pensijas vietā bija piešķirta
vecuma pensija, to saņēma ierobežotā apmērā. Līdz ar to Izmaksu
likums paredzēja acīmredzami atšķirīgu attieksmi pret personām,
kuras bija invaliditātes pensijas saņēmēji un kurām pensijas
samazinājums netika piemērots, un personām, kuras invaliditātes
pensijas vietā saņēma vecuma pensiju un kurām pensijas
samazinājums tika piemērots (sk. 2009. gada 17. septembra
likumu "Grozījumi likumā "Par valsts pensiju un valsts
pabalstu izmaksu laika periodā no 2009. gada līdz 2012. gadam""
un šā likuma projekta anotāciju http://titania.saeima.lv/LIVS/SaeimaLIVS.nsf/0/CDF73564B79BB4E3C225761F004BE61E?OpenDocument,
aplūkots 2009. gada 1. decembrī).
Tiesību zinātnē ir atzīts: kavēšanās, neparedzamība un
nekonsekvence valsts varas izmantošanā ir pierādījums tam, ka
valsts veiktie un ieviestie pasākumi ir noveduši pie samērīguma
principa pārkāpuma (sk. Harris D., O'Boyle M., and Warbrick
C., Law of the European Convention on Human Rights, 2nd ed.,
Oxford University Press, 2009, p. 676). Arī ECT ir
norādījusi, ka "nenoteiktība - vienalga, vai tā būtu radusies
likumdošanas, administratīvās vai institucionālās prakses
rezultātā, - ir faktors, kas jāņem vērā, izvērtējot valsts
rīcību. Patiešām, ja tiek skarts vispārēju interešu jautājums,
publiskās varas institūcijām ir pienākums darboties saprātīgi
ilgu laiku, pienācīgā un saskaņotā veidā" (Broniowski v.
Poland, 2004-V; 43 EHRR 1, paras. 151 and 184 GC).
Neparedzot diferencētu pieeju Izmaksu likuma 3. panta pirmajā
daļā noteiktajam ierobežojumam, var izveidoties tāda situācija,
ka personai noteiktais ieturējums no pensijas ir lielāks nekā tās
gūtais ienākums no darba vai pašnodarbinātā tiesiskajām
attiecībām. Tas, ka šāda likumdevēja rīcība nav atbilstoša
Satversmei, jau ir norādīts agrākajos Satversmes tiesas
spriedumos (sk. Satversmes tiesas 2002. gada 19. marta
sprieduma lietā Nr. 2001-12-01 secinājumu daļas 3.1.3.
punktu).
Turklāt izveidojās tāda situācija, ka atsevišķām personu
grupām, kurām papildus pensijai ir arī citi ienākumi, Izmaksu
likuma 3. panta pirmā daļa netiek piemērota. Atbilstoši Ministru
kabineta norādītajam saskaņā ar likuma "Par valsts sociālo
apdrošināšanu" 6. pantu par obligāti sociāli apdrošinātām
personām netiek uzskatītas personas, kuras ir sasniegušas vecumu,
kas dod tiesības saņemt valsts vecuma pensiju, un ir zemnieku
(zvejnieku) saimniecības īpašnieki, autoratlīdzības saņēmēji,
fiziskās personas, kuras veic nekustamā īpašuma apsaimniekošanu
vai gūst ienākumus no personīgās palīgsaimniecības vai piemājas
saimniecības un ir reģistrējušās kā saimnieciskajā darbībā gūtā
ienākuma nodokļa maksātājas. Tāpat pensijas samazinājums netiek
piemērots pašnodarbinātajiem, kuri ir reģistrēti Valsts ieņēmumu
dienestā, bet kuru ienākumi nesasniedz minimālo mēnešalgu (sk.
lietas materiālu 9. sēj. 11. - 12. lpp.).
Arī attiecībā uz tām personām, kurām tiek piemērota Izmaksu
likuma 2. panta pirmā daļa, nevar atzīt, ka likumdevējs
izvēlējies vismazāk ierobežojošo līdzekli leģitīmā mērķa
sasniegšanai. Proti, pensiju ieturējums 10 procentu apmērā tiek
piemērots visiem pensionāriem neatkarīgi no viņu pensijas apmēra.
Šīs normas piemērošanas rezultātā pensionārs var kļūt par trūcīgu
personu, kas ir spiesta lūgt sociālo palīdzību.
Likumdevējs, pieņemot apstrīdētās
normas, nav ar pietiekamu rūpību izvērtējis to alternatīvas un
nav paredzējis saudzējošāku risinājumu. Līdz ar to apstrīdētās
normas neatbilst Satversmes 109. pantam.
31. Satversmes tiesa norāda, ka valstij, straujas
ekonomiskās lejupslīdes apstākļos, uz noteiktu laiku samazinot
pensiju izmaksas, tomēr saglabājas noteikts pamatpienākumu
kopums, no kura tā nav tiesīga atkāpties. Šajā kontekstā ir
būtiski noskaidrot, vai pensijas saņēmēju tiesības ir ierobežotas
tiktāl, ka tiek skartas viņu tiesības uz sociālo nodrošinājumu
pēc būtības (sk. ECT spriedumu lietā Kjartan Ásmundsson v.
Iceland, Application no. 60669/00, Judgment of 30 March 2005,
para. 39).
Satversmes tiesa norāda, ka viens no pensiju sistēmas
nepieciešamajiem elementiem ir adekvātums. Tas nozīmē, ka pensiju
sistēmas ietvaros tiek garantēti droši finansēti, adekvāti
ienākumi, kas nedestabilizē valsts finanses un neuzliek pārlieku
apgrūtinājumu nākamajām paaudzēm, tajā pašā laikā nodrošinot
taisnīgumu un solidaritāti, kā arī iespēju reaģēt uz mainīgajām
indivīdu un sabiedrības vajadzībām (sk. Social Protection
Committee, Adequate and Sustainable Pensions, Report by the
Social Protection Committee on the future evolution of social
protection, Göteborg European Council, June 2000). Valstīm
iespēju robežās ir jānodrošina visiem vecajiem cilvēkiem cilvēka
cienīgas dzīves standarts un iespēja aktīvi piedalīties valsts
sabiedriskajā, sociālajā un kultūras dzīvē [sk. European
Commission, Communication on supporting national strategies for
safe and sustainable pensions through an integrated approach, COM
(2001) 362 final, July 2001].
31.1. Pieteikumos vairākkārt uzsvērts, ka sociālās
apdrošināšanas speciālā budžeta līdzekļu uzkrājums ir izlietots
nepamatoti un tā izlietošana bijusi viens no apstrīdēto normu
pieņemšanas iemesliem.
Savukārt Finanšu ministrija un Valsts kase savās atbildēs
Satversmes tiesai norādījušas, ka rīcība ar sociālās
apdrošināšanas speciālā budžeta uzkrājumiem bijusi atbilstoša
Likumam par budžetu un finanšu vadību.
Tiesību aktos, kas regulē sociālās apdrošināšanas jautājumus,
ir iestrādāts viens no šīs jomas pamatprincipiem -
pašfinansēšanās. Sociālās apdrošināšanas speciālais budžets
veidojas vienīgi no sociālās apdrošināšanas maksājumiem. Arī
izmaksas no šā budžeta paredzētas vienīgi sociālās apdrošināšanas
pakalpojumiem. Tas nozīmē, ka ir jānodrošina zināms līdzsvars
starp minētā budžeta ieņēmumiem un izdevumiem. Šo līdzsvaru var
izjaukt nepārdomātu papildu izmaksu noteikšana, un līdz ar to
minētā budžeta finansiālā ilgtspēja var tikt apdraudēta.
31.1.1. No lietas materiāliem secināms, ka sociālās
apdrošināšanas speciālajā budžetā 2009. gada sākumā bija
izveidojies uzkrājums - 951,1 miljons latu. Savukārt 2009. gada
1. septembrī valsts speciālā budžeta uzkrājums bija 845,4 miljoni
latu. Tātad astoņu mēnešu laikā minētais uzkrājums samazinājies
par vairāk nekā 100 miljoniem latu.
Sociālās apdrošināšanas budžetā ieskaitīto iemaksu
pārpalikums, kas veidojas ekonomiskās izaugsmes gados un
demogrāfiski labvēlīgos gados, tiek uzskaitīts sociālās
apdrošināšanas kontos. Lai gan savstarpēja aizņemšanās starp
budžetiem notika jau 1999. gadā un jau 2005. gadā tika apspriesta
iespēja sociālās apdrošināšanas budžeta rezerves izmantot peļņas
gūšanai, Ministru kabinets tikai 2008. gada 2. decembrī nolēma
atbalstīt uzkrāto sociālās apdrošināšanas speciālā budžeta
līdzekļu ieguldīšanu Valsts kasē (sk. lietas materiālu 9. sēj.
187. un 188. lpp. un Ministru kabineta 2008. gada 3.
decembra koncepciju "Par valsts sociālās apdrošināšanas finanšu
resursu pārvaldīšanu līdz 2012. gadam". Latvijas Vēstnesis, 2008.
gada 5. decembris, Nr.190).
Sociālās apdrošināšanas speciālā budžeta pārpalikums ir
rezerves fonds. Atbilstoši spēkā esošajiem normatīvajiem aktiem
tas izmantojams tikai sociālās apdrošināšanas pabalstu un pensiju
izmaksai gadījumos, kad sociālās apdrošināšanas speciālā budžeta
ieņēmumi nav pietiekami, lai segtu tā izdevumus. Proti, minētais
uzkrājums izmantojams, lai citastarp rastu līdzsvaru starp dažādu
paaudžu sociālo nodrošinājumu un garantētu pensiju adekvātumu.
Likuma "Par sociālo apdrošināšanu" 7. panta trešā daļa paredz, ka
katram no speciālajiem budžetiem var izveidot rezervi, kurā tiek
ieskaitīts speciālā budžeta ieņēmumu pārsniegums pār sniegto
sociālās apdrošināšanas pakalpojumu finansējuma summu.
Tādējādi secināms, ka izšķiršanās par rīcību ar sociālās
apdrošināšanas budžeta līdzekļu uzkrājumu ietilpst sociālās
politikas jomā. Pārdomāta un mērķtiecīga rīcība ar šo uzkrājumu
sekmētu tā pieaugumu, un uzkrājums atvieglotu budžeta situāciju
tad, kad demogrāfiskā situācija valstī sāktu būtiski
pasliktināties.
No vienas puses, izraudzītā kārtība nodrošina to, ka sociālās
apdrošināšanas budžeta uzkrājuma līdzekļi ir pakļauti mazākam
ekonomiskajam riskam, jo tiek ieguldīti pietiekami drošos finanšu
instrumentos un tiek saglabāta relatīva ieguldīto līdzekļu
vērtība. Tāpat pastāvošā kārtība garantē to, ka sociālās
apdrošināšanas sociālā budžeta līdzekļi tiek adekvāti uzskaitīti.
No otras puses, nevar apšaubīt arī to, ka pastāvošā kārtība, kas
nosaka rīcību ar šo vairākus simtus miljonu latu lielo uzkrājumu,
nepamatoti lielas pilnvaras piešķir tieši izpildvarai - finanšu
ministram un VSAA kā budžeta izpildītājam. Piemēram, par
nepārskatāmu var uzskatīt kārtību, kādā VSAA direktors un Valsts
kases pārstāvis slēdz vienkāršotus līgumus par vairākus simtus
miljonu latu lielu sociālās apdrošināšanas budžeta uzkrājuma
līdzekļu ieguldīšanu Valsts kasē.
Ņemot vērā pienācīgas kontroles trūkumu, pamatoti var apšaubīt
to, vai šādā veidā sociālās apdrošināšanas speciālā budžeta
uzkrājuma līdzekļi patiešām tiek izvietoti visefektīvākajā veidā.
Šā iemesla dēļ arī Pieteikumu iesniedzējiem varēja rasties
pamatotas šaubas par to, kādiem mērķiem minētais uzkrājums
patiesībā ir ticis novirzīts.
Tāpat netiek nodrošināta pienācīga kontrole, citastarp arī
Saeimas kontrole, pār to, lai šis ievērojamais uzkrājums tiktu
izmantots kā sociālās politikas instruments, izvietojot
attiecīgos finanšu līdzekļus tautsaimniecībai un sociālās
apdrošināšanas budžetam visizdevīgākajā veidā. Tieši pretēji, kā
norāda M. Poršņova, minētais uzkrājums, iespējams, tiek izmantots
valsts budžeta deficīta problēmu risināšanai, kā arī izpildvaras
īstermiņa mērķu īstenošanai un tādā veidā tiek destabilizēta visa
sociālās apdrošināšanas sistēma (sk. lietas materiālu 9. sēj.
188. lpp.).
31.1.2. No lietas materiāliem secināms, ka viens no
iemesliem, kādēļ sociālās apdrošināšanas budžetā izveidojās tik
liels deficīts, ir tas, ka vecāku pabalsts tika nepārdomāti
noteikts par sociālās apdrošināšanas veidu. Šo pabalstu
izmaksāšanai 2008. gadā tika izlietoti aptuveni 66,7 miljoni
latu, bet 2009. gadā šim mērķim bija plānots tērēt aptuveni 82,9
miljonus latu (sk. lietas materiālu 9. sēj. 195.
lpp.).
Līdz 2008. gada 1. janvārim minētais pabalsts bija noteikts kā
sociālā pabalsta veids - bērna kopšanas pabalsts - un tika
izmaksāts no valsts pamatbudžeta. Saskaņā ar tobrīd spēkā esošo
tiesisko regulējumu pabalsta lielums bija ierobežots, proti, tas
nevarēja pārsniegt 392 latus mēnesī. Satversmes tiesa šādu
regulējumu atzina par atbilstošu no Satversmes 91. panta
izrietošajam tiesiskās vienlīdzības principam (sk. Satversmes
tiesas 2006. gada 11. decembra spriedumu lietā Nr.
2006-10-03).
Lai mainītu līdz 2008. gada 1. janvārim pastāvējušo kārtību,
kādā tika maksāts bērna kopšanas pabalsts, Ministru kabinets
2007. gada 8. oktobrī Saeimai iesniedza likumprojektu "Grozījumi
likumā "Par valsts sociālo apdrošināšanu"". Likumprojekta
izstrādāšanas pamats bija Ministru prezidenta 2007. gada 20.
septembra rezolūcija Nr.111-1/152. Tajā Labklājības ministrijai
kopīgi ar Tieslietu ministriju un Finanšu ministriju tika uzdots
sagatavot un līdz 2007. gada 24. septembrim iesniegt izskatīšanai
Ministru kabineta 25. septembra sēdē grozījumus attiecīgajos
tiesību aktu projektos par bērna kopšanas pabalsta sistēmas
optimizāciju (sk. Ministru prezidenta 2007. gada 20. septembra
rezolūciju Nr.111-1/152 lietas materiālu 10. sēj. 81. lpp.).
Likumprojekts tika atzīts par steidzamu un Saeimā bez debatēm
pieņemts gan pirmajā, gan arī otrajā lasījumā (sk. Saeimas
2007. gada 24. oktobra sēdes stenogrammu http://www.saeima.lv/steno/Saeima9/071024/st071024.htm
un Saeimas 2007. gada 8. novembra sēdes stenogrammu http://www.saeima.lv/steno/Saeima9/071108/st071108.htm,
aplūkots 2009. gada 2. decembrī).
Ar šā likuma pieņemšanu likumā "Par valsts sociālo
apdrošināšanu" tika ieviests jauns valsts sociālās apdrošināšanas
veids - vecāku apdrošināšana. Likumprojekta anotācijā bija
norādīts: tā kā vecāku pabalstu bez jebkādiem ierobežojumiem
paredzēts pilnā apmērā maksāt arī nodarbinātām personām, kuras
paralēli saņems darba ienākumus, tad vecāku apdrošināšana
neatbilst sociālās apdrošināšanas būtībai. Ņemot vērā to, ka šā
pabalsta ieviešana nodrošināma esošās sociālās apdrošināšanas
iemaksu likmes ietvaros, tas radīšot negatīvu ietekmi uz sociālās
apdrošināšanas speciālo budžetu ilgtermiņā. Sociālās
apdrošināšanas speciālajā budžetā uzkrātā rezerve, ieviešot
vecāku pabalstu un veicot tā izmaksu no šā budžeta esošās likmes
ietvaros, tikšot izlietota par 10 gadiem ātrāk (sk.
likumprojekta "Grozījumi likumā "Par valsts sociālo
apdrošināšanu"", reģ. Nr. 470/Lp9, anotāciju http://www.saeima.lv/saeima9/lasa?dd=LP0470_0,
aplūkots 2009. gada 2. decembrī).
Likumprojekta anotācijā bija norādīts, ka kopējā sociālās
apdrošināšanas iemaksu likme tiek saglabāta 33,09 procentu apmērā
un vecāku apdrošināšanas veidam atbilstošais pakalpojums (vecāku
pabalsts) tiks finansēts no invaliditātes, maternitātes un
slimības speciālā budžeta līdzekļiem, mainot vienīgi speciālo
budžetu savstarpējo izdevumu īpatsvaru sadalījumu (sk.
likumprojekta reģ. Nr. 470/Lp9 anotāciju).
No Ministru kabineta noteikumiem, kas regulē valsts sociālās
apdrošināšanas iemaksu likmes sadalījumu pa valsts sociālās
apdrošināšanas veidiem, redzams, ka vecāku apdrošināšanai
paredzētā sociālās apdrošināšanas obligāto iemaksu proporcija
2009. gadā, salīdzinot ar 2008. gadu, ir pieaugusi par aptuveni
70 procentiem. Proti, tā palielinājusies no 1,08 procentiem 2008.
gadā līdz 1,85 procentiem 2009. gadā.
Satversmes tiesa uzskata, ka, saglabājot sociālās
apdrošināšanas iemaksu likmi 33,09 procentu apmērā, likumdevējam
nebija pamata ieviest jaunu sociālās apdrošināšanas veidu. Šāda
jauna sociālās apdrošināšanas veida ieviešanas rezultātā tika
izjaukts sociālās apdrošināšanas budžeta līdzsvars un apdraudēta
tā ilgtspēja. Ieviestais sociālās apdrošināšanas veids - vecāku
pabalsts - tiek apmaksāts no sociālās apdrošināšanas budžeta bez
attiecīgām papildu iemaksām tajā.
Arī no likuma "Par valsts sociālo apdrošināšanu" izstrādāšanas
materiāliem redzams, ka sākotnēji noteiktā sociālās
apdrošināšanas iemaksu likme tika paredzēta, lai finansētu tikai
piecus valsts sociālās apdrošināšanas veidus - valsts pensiju
apdrošināšanu, sociālo apdrošināšanu bezdarba gadījumam, sociālo
apdrošināšanu pret nelaimes gadījumiem darbā un arodslimībām,
invaliditātes apdrošināšanu un maternitātes un slimības
apdrošināšanu (sk., piemēram, likuma "Par valsts sociālo
apdrošināšanu" izstrādāšanas dokumentus lietas materiālu 9. sēj.
166. - 180. lpp., Pensiju likuma koncepcijas 3. lpp. lietas
materiālu 10. sēj. 158. lpp. un Labklājības ministrijas 1998.
gada sociālā ziņojuma 12. - 37. lpp.).
Līdz ar to pie sociālās apdrošināšanas speciālā budžeta
negatīvās finansiālās bilances būtiski ir novedis tas, ka vecāku
pabalsts tika noteikts par jaunu sociālās apdrošināšanas veidu,
nepārskatot apdrošināšanas iemaksu likmi. Piemēram, apstrīdēto
normu īstenošanas rezultātā panākamais kopējais ietaupījums 2009.
gadā tika plānots aptuveni 88 miljonu latu apmērā. Šāda summa
atbilst aptuveni viena gada un viena mēneša vecāku pabalstiem
paredzētajām izmaksām no sociālā budžeta.
Tāpat secināms, ka sociālās apdrošināšanas speciālā budžeta
ilgtspēju ietekmēja arī citi pārsteidzīgi un nepārdomāti lēmumi
sociālās politikas jomā, piemēram, piemaksas pie pensijas
palielināšana līdz 70 santīmiem par katru apdrošināšanas stāža
gadu, kas uzkrāts līdz 1996. gadam, pensiju fondiem novirzāmo
obligātās sociālās apdrošināšanas iemaksu samazināšana, kā arī
nepārdomātais pensiju indeksācijas mehānisms (sk. Pasaules
Bankas ziņojuma Aide Memoire 4.19. punktu lietas materiālu 9.
sēj. 105. lpp. un M. Poršņovas atzinumu lietas materiālu 9. sēj.
204. lpp.).
Šajā spriedumā jau tika norādīts, ka Latvijā izveidotā
sociālās apdrošināšanas sistēma ir jutīga un ikviens nepārdomāts
lēmums var radīt nopietnas sekas attiecībā uz šīs sistēmas
stabilitāti ilgtermiņā. Līdz ar to valstij ir pienākums ar
vislielāko rūpību īstenot sociālo politiku, apsaimniekojot
sociālās apdrošināšanas speciālā budžeta līdzekļus. Pārsteidzīgie
un iepriekš nepietiekami izsvērtie lēmumi līdztekus ar valsts
ekonomisko stāvokli ir izraisījuši pašreizējo nelabvēlīgo
situāciju sociālās apdrošināšanas speciālajā budžetā.
31.2. Tiesības uz sociālo nodrošinājumu vismaz
minimālajā līmenī ietilpst Satversmes 109. panta tvērumā, un šo
tiesību mērķis ir, cik vien tas iespējams, kalpot cilvēka
cienīgas eksistences nodrošināšanai (sk. Satversmes tiesas
2001. gada 13. marta sprieduma lietā Nr. 2000-08-0109 secinājumu
daļu). Pensionāri ir uzskatāmi par sociālo grupu, kurai
nepieciešama īpaša aizsardzība. Tas vēl jo vairāk attiecināms uz
tiem pensionāriem, kuru ienākumi ir nelieli un uzskatāmi par
tādiem, kas nesniedzas līdz minimālajam sociālajam
nodrošinājumam.
ANO Ekonomisko un sociālo lietu komiteja ir skaidrojusi valsts
pienākumu garantēt sociālā nodrošinājuma pieejamību vismaz
minimālā līmenī. Gadījumos, kad valsts, ņemot vērā tai pieejamos
resursus, nav spējīga nodrošināt šo minimālo līmeni visām riska
grupām, tai ir jānosaka grupas, kuras ir īpaši aizsargājamas un
kurām jāparedz sociālais nodrošinājums (sk. General
Comment No. 19, para. 59).
Latvijas iedzīvotāju nabadzības risku ir vērtējušas vairākas
organizācijas, tostarp arī starptautiskās organizācijas.
Piemēram, Eurostat datos par nabadzības riska grupām
saistībā ar vecumu attiecībā uz 2007. gadu ir norādīts, ka
aptuveni 33 procenti no personām, kuru vecums pārsniedz 65 gadus,
atrodas nabadzības riska grupā (sk. http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/docs/social_inclusion/data_overarching_en.xls,
aplūkots 2009. gada 25. novembrī).
Savukārt atbilstoši Latvijā veiktajam pētījumam secināms, ka
nabadzības risks vecāka gadagājuma vientuļo personu vidū ir
palielinājies arī ekonomiskās augšupejas laikā - no 45 procentiem
2005. gadā līdz 69 procentiem 2006. gadā un 75 procentiem 2007.
gadā [sk. Centrālās statistikas pārvaldes 2007. gada
provizoriskos datus "Kopienas statistikas ienākumu un dzīves
apstākļu apsekojums (EU-SILC)" http://www.csb.lv/csp/content/?cat=471&id=5762,
aplūkots 2009. gada 25. novembrī].
Latvijā pat ekonomiskās izaugsmes laikā sociālās aizsardzības
pakalpojumiem atvēlētie līdzekļi ir bijuši salīdzinoši mazi
(sk. Europe in Figures, Eurostat yearbook 2009, p. 256).
Ja, piemēram, Zviedrija šim mērķim atvēlēja aptuveni 32 procentus
un Francija - attiecīgi 31,5 procentus no valsts iekšzemes
kopprodukta, tad Latvija - vien aptuveni 12,4 procentus no
iekšzemes kopprodukta. Tas atspoguļojas statistikā par ienākumu
nevienlīdzību, kas turpinājusi pieaugt arī valsts ekonomiskās
izaugsmes periodā un ir uzskatāma par lielāko ES valstīs (sk.
Inequality of income distribution http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tsdsc260,
aplūkots 2009. gada 1. decembrī).
Lai noskaidrotu, kāds konkrētajā gadījumā ir sociālā
nodrošinājuma minimālais līmenis, valstij jāizdara izvēle starp
vairākām metodēm, ko lieto dažādas starptautiskās organizācijas.
Lai gan šo metožu statuss nav juridiski saistošs, tomēr tajās
ietvertās idejas atzīstamas par avotu ar izteikti rekomendējošu,
bet vienlaikus arī pietiekami autoritatīvu raksturu, kas valstij
iesaka konkrētas problēmas risināšanai izvēlēties optimālo
rīcības modeli. Šajās metodēs ir ņemtas vērā vajadzības, kādas ir
mājsaimniecībām atkarībā no to lieluma un sastāva. Ir pieejams
plašs šādu izvērtējumu spektrs (sk. Atkinson A. B., Rainwater
L., Smeeding T. M., Income Distribution in OECD Countries, OECD
Social Policy Studies, No. 18, 1995, Paris).
Starp izplatītākajām minamas trīs metodes. Pirmkārt,
ekvivalences skala, otrkārt, modificētā skala un, treškārt,
kvadrātsaknes skala, kura tiek izmantota kopš 2008.
gada(sk. http://www.oecd.org/dataoecd/61/52/35411111.pdf,
aplūkots 2009. gada 3. decembrī). Modificētās skalas metodi
savā praksē ir pārņēmis Eurostat (sk. http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/docs/social_protection/SPC%20Study%20minimum%20income%20final.pdf,
aplūkots 2009. gada 3. decembrī). Balstoties uz attiecīgajiem
aprēķiniem, tiek noteikts ienākumu līmenis, kurš tiek uzskatīts
par optimālu tai ziņā, lai personas varētu apmierināt savas
pamatvajadzības.
Izvēle par labu noteiktai ekvivalences skalai ir atkarīga no
tehniskiem apsvērumiem par ekonomikas patēriņu un vērtību
izsvēruma, proti, prioritātēm, kas nosakāmas attiecībā uz
atšķirīgām indivīdu grupām, piemēram, pensionāriem. Šie apsvērumi
ietekmēs rezultātus. Izvēloties konkrētu ekvivalences skalu, ir
svarīgi apzināties tās potenciālo ietekmi uz nevienlīdzības un
nabadzības sekām, nabadzīgo iedzīvotāju skaitu un sastāvu (sk.
What are Equivalence Scales? OECD Project on Income Distribution
and Poverty, via www.oecd.org/els/social/inequality,
aplūkots 2009. gada 25. novembrī).
Ņemot vērā to, ka rezultāti var atšķirties atkarībā no
izraudzītās metodes, tieši Latvijas situācijai vispiemērotākās
metodes argumentēta izvēle ir likumdevēja politiskās izšķiršanās
jautājums.
32. Pieteikumu iesniedzēji uzskata, ka apstrīdētās
normas neatbilst tiesiskās paļāvības principam, jo likumdevējs
neesot paredzējis saudzējošu pāreju uz jauno tiesisko
regulējumu.
Tiesiskās paļāvības princips ir nesaraujami saistīts ar
tiesiskas valsts principu. Satversmes tiesa ir norādījusi, ka
atbilstoši tiesiskās paļāvības principam valsts iestādēm savā
darbībā jābūt konsekventām attiecībā uz to izdotajiem
normatīvajiem aktiem un jāievēro tiesiskā paļāvība, kas personām
varētu rasties saskaņā ar konkrētu tiesību normu. Savukārt
indivīds atbilstoši šim principam var paļauties uz likumīgi
izdotas tiesību normas pastāvību un nemainīgumu. Viņš droši var
plānot savu nākotni saistībā ar tiesībām, ko šī norma piešķīrusi
(sk. Satversmes tiesas 2002. gada 19. marta sprieduma lietā
Nr. 2001-12-01 secinājumu daļas 3.2. punktu un 2006. gada 8.
novembra sprieduma lietā Nr. 2006-04-01 21. punktu).
Tomēr tiesiskās paļāvības princips neizslēdz valsts iespēju
grozīt pastāvošo tiesisko regulējumu. Tiesiskās paļāvības
princips nav interpretējams tik plaši, ka tas personu pasargātu
no jebkuras vilšanās. Pretēja pieeja novestu pie valsts nespējas
reaģēt uz mainīgajiem dzīves apstākļiem. Vienlaikus tiesiskās
paļāvības princips prasa, lai valsts mainot normatīvo regulējumu,
ievērotu saprātīgu līdzsvaru starp personas paļaušanos uz spēkā
esošo tiesisko regulējumu un tām interesēm, kuru nodrošināšanai
šis regulējums tiek mainīts (sk. Satversmes tiesas 2009. gada
26. novembra sprieduma lietā Nr. 2009-08-01 23. un 25.
punktu).
Satversmes tiesa jau norādījusi, ka, pieņemot lēmumu par
pensiju pārskatīšanas atcelšanu 2009. gadā, Saeimas debatēs kā
pamatojums tam tika minēta apņemšanās nesamazināt pensijas
(sk. Satversmes tiesas 2009. gada 26. novembra sprieduma lietā
Nr. 2009-08-01 21. punktu). 2009. gada 11. martā parakstītās
valdības deklarācijas 12.2.4. punktā teikts, ka valdība
nepasliktinās "esošo finansiālo situāciju pensionāriem un
cilvēkiem ar īpašām vajadzībām, tomēr, apzinoties, ka iepriekš
parakstītie starptautiskie dokumenti paredz Latvijā "iesaldēt"
pensijas, kas nozīmē pensiju indeksācijas atcelšanu uz laiku",
tiks precizēta turpmākā pensiju indeksācijas kārtība.
Pensiju samazināšana īpaši skāra strādājošos pensionārus,
kuriem tika noteikts pensijas ieturējums 70 procentu apmērā un
kuri nevarēja pārtraukt darba attiecības atbilstoši Latvijas
normatīvo aktu prasībām nodarbinātības jomā. Proti, no Izmaksu
likuma pieņemšanas brīža līdz tā spēkā stāšanās brīdim pagāja
aptuveni divas nedēļas. Īsais likuma spēkā stāšanās termiņš
nebija pietiekams, lai personas varētu pienācīgā kārtā izvērtēt,
vai tām būtu lietderīgi uzteikt darba tiesiskās attiecības
atbilstoši Darba likuma 100. panta pirmajai daļai, kas paredz, ka
darbiniekam ir tiesības rakstveidā uzteikt darba līgumu vienu
mēnesi iepriekš.
Pie tam strādājošo pensionāru pensijas tika ieturētas, pat
neraugoties uz to, ka darba tiesiskās attiecības faktiski tika
pārtrauktas. Tādējādi radās vēl lielāka tiesiskā nenoteiktība.
Arī Izmaksu likuma projekta anotācijā bija norādīts, ka likuma
piemērošana ar 2009. gada 1. jūliju nav iespējama (sk.
likumprojekta "Par valsts pensiju un valsts pabalstu izmaksu
laika periodā no 2009.gada līdz 2012.gadam" anotācijas I
sadaļu).
Satversmes tiesa iepriekš ir atzinusi, ka strādājošo
pensionāru pensiju apmērs var tikt ierobežots, ņemot vērā
pensionāru nodarbinātības ienākumus (sk. Satversmes tiesas
2002. gada 19. marta sprieduma lietā Nr. 2001-12-01 secinājumu
daļas 3.1.3. punktu). Tomēr šajā lietā izvērtējamās
apstrīdētās normas neparedz vispārēju valsts politikas maiņu
attiecībā uz strādājošo pensionāru pensiju apmēru, bet tikai uz
izmaksu ierobežojumu noteiktā periodā. Šādu, kaut arī terminētu,
tiesiskā regulējuma maiņu strādājošie pensionāri nevarēja
paredzēt un nevarēja izdarīt arī pienācīgi pārdomātu izvēli.
Vērtējot to, vai ir ievērots saprātīgs līdzsvars starp
nepieciešamību aizsargāt personu tiesisko paļāvību un
nepieciešamību nodrošināt sabiedrības intereses, vērā ņemams tas,
vai ir paredzēta saudzējoša pāreja uz jauno tiesisko regulējumu.
Satversmes tiesa jau iepriekš ir norādījusi, ka šāda saudzējoša
pāreja var izpausties kā saprātīga pārejas termiņa noteikšana vai
kompensācijas paredzēšana (sk. Satversmes tiesas 2003. gada
25. marta sprieduma lietā Nr. 2002-12-01 secinājumu daļas 2.
punktu). Ievērojot no tiesiskās paļāvības principa izrietošo
pienākumu aizstāvēt personu saprātīgu paļaušanos uz tiesiskā
regulējuma nemainīgumu, valstij tomēr ir ne vien tiesības, bet
pat pienākums vērsties pret būtiskiem sabiedrības interešu
apdraudējumiem. Ja tiesiskā regulējuma grozīšana kalpo
sabiedrības kopējam labumam, tad šāda rīcība ir pieļaujama.
Tādējādi arī pensiju izmaksu samazināšana uz laiku ir iespējama,
ja tiek panākts taisnīgs līdzsvars ar personai izveidojušos
tiesisko paļāvību uz konkrētu pensijas apmēru. Arī ECT vairākkārt
norādījusi uz taisnīga līdzsvara meklējumiem un atbilstošu
kompensāciju (sk. Harris D., O'Boyle M., Warbrick C., Law of
the European Convention on Human Rights, 2nd ed., Oxford
University Press, 2009, p. 675).
Šīs lietas kontekstā tas nozīmē, ka pensiju samazinājumu
varēja noteikt tikai tādā gadījumā, ja vienlaikus tiktu pieņemts
tiesiskais regulējums par ieturēto līdzekļu vēlāku atlīdzināšanu.
Proti, likumdevējam, uz laiku paredzot šādu samazinājumu, ir
pienākums vēlāk nodrošināt tā taisnīgu atmaksāšanu. Turklāt
valstij samērīgi ar vispārējo sabiedrības interesi bija jānosaka
pensionāru grupas, uz kurām šo samazinājumu attiecināt nedrīkst
vai kurām jāparedz atšķirīgs samazinājums.
Tā kā pensiju samazinājumam nav
paredzēta diferencēta pieeja, nav noteikta nedz atlīdzība par
pensiju ieturējumu, nedz arī atbilstošs pārejas periods,
apstrīdētās normas neatbilst Satversmes 1. pantam.
IV
33. Atbilstoši Satversmes tiesas nolēmumiem gadījumā,
kad apstrīdētā tiesību norma tiek atzīta par neatbilstošu kādai
Satversmes normai, tiesa vairs neizvērtē šīs normas atbilstību
citām Satversmes normām. Vienlaikus šajā lietā apstrīdētās normas
skar vairākas citas Satversmē noteiktās pamattiesības un
visupirms jau Satversmes 91. un 105. pantā ietvertās
pamattiesības. Tādējādi likumdevējam vienlīdz lielā mērā bija
jāņem vērā gan no Satversmes 91. panta pirmā teikuma izrietošais
pienākums dažādi izturēties pret personām, kuru situācija ir
atšķirīga, gan arī pienākums aizsargāt Satversmes 105. pantā
garantētās tiesības uz pensijas izmaksu (sk. Satversmes tiesas
2002. gada 19. marta sprieduma lietā Nr. 2001-12-01 konstatējošās
daļas 6. punktu un 2007. gada 8. jūnija sprieduma lietā Nr.
2007-01-01 20. un 21. punktu).
34. Saskaņā ar Satversmes tiesas likuma 31. panta 11.
punktu gadījumā, kad Satversmes tiesa kādu tiesību normu atzīst
par neatbilstošu augstāka juridiskā spēka tiesību normai, tai
jānosaka brīdis, ar kuru attiecīgā norma zaudē spēku. Šajā lietā
Pieteikumu iesniedzēji lūguši apstrīdētās normas atzīt par spēkā
neesošām no to pieņemšanas dienas, proti, 2009. gada 16.
jūnija.
Līdz ar to Satversmes tiesai jāizvērtē, no kura brīža
apstrīdētās normas atzīstamas par spēkā neesošām.
Satversmes tiesas likuma 32. panta trešā daļa noteic, ka
tiesību norma (akts), kuru Satversmes tiesa atzinusi par
neatbilstošu augstāka juridiskā spēka tiesību normai, uzskatāma
par spēkā neesošu no Satversmes tiesas sprieduma publicēšanas
dienas, ja Satversmes tiesa nav noteikusi citādi. Līdz ar to
apstrīdētās normas atzīšana par neatbilstošu augstāka juridiskā
spēka tiesību normai ne vienmēr nozīmē to, ka tā atzīstama par
spēkā neesošu no sprieduma publicēšanas dienas.
Likumdevējs Satversmes tiesas likuma 32. panta trešajā daļā
Satversmes tiesai ir piešķīris plašu rīcības brīvību izlemt, no
kura brīža spēku zaudē tāda apstrīdētā norma, kas atzīta par
neatbilstošu augstāka juridiskā spēka tiesību normai. Lai atzītu
apstrīdēto normu par spēkā neesošu nevis no sprieduma
publicēšanas dienas, bet no cita brīža, Satversmes tiesai savs
viedoklis ir jāpamato. Nosakot konkrētu brīdi, ar kuru
apstrīdētās normas zaudē spēku, Satversmes tiesa, balstoties arī
uz savu līdzšinējo praksi, izvērtēs vairākus jautājumus:
- vai apstrīdēto normu atzīšana par spēku zaudējušām ar
atpakaļejošu datumu ir nepieciešama Pieteikumu iesniedzēju
pamattiesību aizsardzībai;
- vai pastāv kādi apsvērumi, atbilstoši kuriem apstrīdētās
normas būtu jāatzīst par spēkā neesošām ar atpakaļejošu datumu
tikai attiecībā uz Pieteikumu iesniedzējiem.
Šajā spriedumā Satversmes tiesa ir secinājusi, ka apstrīdētās
normas pārkāpj Satversmē noteiktos tiesiskas valsts
pamatprincipus un personām garantētās pamattiesības. Nav nekādu
citu iespēju novērst Pieteikumu iesniedzējiem Satversmē noteikto
pamattiesību aizskārumu, kā vien atzīt apstrīdētās normas par
spēkā neesošām no to pieņemšanas brīža. Šādā gadījumā valstij
rodas pienākums atmaksāt ieturēto pensijas daļu.
Līdzīgā situācijā kā Pieteikumu iesniedzēji atrodas visas
personas, uz kurām apstrīdētās normas attiecas. Satversmes tiesa
ņem vērā, ka konstitucionālās sūdzības par šīm pašām
apstrīdētajām normām vēlējās iesniegt vēl vairāki tūkstoši
personu. Līdz ar to Satversmes tiesa atzīst, ka aizskārums ir
radīts ne tikai konstitucionālās sūdzības iesniedzējiem, bet
visiem pensiju saņēmējiem. Tāpēc apstrīdētās normas ir atzīstamas
par spēku zaudējušām no to pieņemšanas brīža attiecībā uz visiem
pensiju saņēmējiem, kurus tās skar.
Vienlaikus jāņem vērā fakts, ka apstrīdētās normas būtiski
skar valsts finanses, proti, valsts budžetu. Šo normu ietekme uz
valsts budžetu ir lēšama vairākos desmitos miljonu latu. Tūlītēja
sprieduma izpilde varētu radīt ļoti nelabvēlīgas sekas. Tādēļ
Satversmes tiesa analizēs vairākus apstākļus, kas noteikti ir
jāizvērtē, lemjot par brīdi, kad apstrīdētās normas zaudēs savu
spēku.
Satversmes 66. pants noteic: "Saeima ik gadus pirms
saimnieciskā gada sākšanās lemj par valsts ienākumu un izdevumu
budžetu." Interpretējot šo pantu, Satversmes tiesa ir norādījusi,
ka "budžetā tiek noteikti un pamatoti valsts pienākumu izpildei
nepieciešamie līdzekļi tādā kārtā, ka laikposmā, kuram šie
līdzekļi paredzēti, izdevumus sedz atbilstoši ieņēmumi"
[Satversmes tiesas 1998. gada 27. novembra sprieduma lietā Nr.
1998-01-05(98) secinājumu daļas 1. punkts]. Likums "Par
valsts budžetu 2010. gadam" Saeimā tika pieņemts 2009. gada 1.
decembrī. Budžetā netika paredzēta atteikšanās no apstrīdētajās
normās ietvertā regulējuma.
Ja Satversmes tiesas spriedums būtu izpildāms nekavējoties,
izveidotos situācija, kas Satversmei neatbilstu vēl vairāk kā
tāda situācija, ka apstrīdēto normu sekas vēl kādu laiku
turpinātos. Tūlītēja pensiju izmaksa pilnā apmērā un visu
neizmaksāto summu atlīdzināšana varētu būtiski apdraudēt gan
valsts pamatbudžeta, gan arī sociālās apdrošināšanas speciālā
budžeta stabilitāti un līdz ar to visas sabiedrības, tostarp arī
pašu Pieteikumu iesniedzēju, labklājību. Satversmes tiesas praksē
ir atzīts: kaut arī kādas normas ir atzītas par Satversmei
neatbilstošām, tomēr personām izmaksājamo finanšu līdzekļu
tūlītēja palielināšana, neparedzot iespēju veikt pārdomātus
pasākumus izmaksu nodrošināšanai, varētu būtiski ietekmēt citām
personām paredzētos maksājumus, apgrūtināt iestāžu funkciju
veikšanu un tādējādi apgrūtināt valsts funkciju pildīšanu kopumā
(sk. Satversmes tiesas 2007. gada 4. janvāra sprieduma lietā
Nr. 2006-13-0103 12. punktu).
Ievērojot sociālā budžeta mērķi - nodrošināt pensiju sistēmas
ilgtspēju, kā arī sabiedrības intereses kopumā, ir nepieciešams
atvēlēt saprātīgu laiku nepieciešamo pasākumu veikšanai.
Līdz ar to Satversmes tiesai ir jānosaka šā sprieduma izpildes
kārtība.
35. Satversmes tiesas likuma 31. panta 12. punkts
noteic, ka Satversmes tiesas spriedumā var tikt ietverti "citi
tiesas nolēmumi". Līdz ar to Satversmes tiesa ir tiesīga
noregulēt arī jautājumus, kas ir būtiski, lai pēc apstrīdētā akta
atzīšanas par spēku zaudējušu nerastos jauni Satversmē noteikto
pamattiesību aizskārumi un attiecīgo normu "izņemšana no aprites"
neradītu traucējumus tiesiskajā regulējumā (sk. Satversmes
tiesas 2005. gada 16. decembra sprieduma lietā Nr. 2005-12-0103
25. punktu).
35.1. Satversmes tiesas likuma 31. panta 12. punkts pēc
būtības paredz līdzīgas tiesības, kādas ir piešķirtas citu valstu
konstitucionālajām tiesām to spriedumu izpildes nodrošināšanai,
proti, pilnvarojumu konstitucionālajai tiesai pašai noteikt
svarīgas savu spriedumu tiesiskās sekas. Piemēram,
konstitucionālajai tiesai likums ne vien dod pilnvaras, bet arī
uzliek atbildību par to, lai tās spriedumi sociālajā realitātē
nodrošinātu tiesisko stabilitāti, skaidrību un mieru (sk.
Benda E., Klein E. Lehrbuch des Verfassungsprozeßrechts. C.F.
Müller Juristischer Verlag Heidelberg, 1991, S.525).
Satversmes tiesa jau ir secinājusi, ka tai iespēju robežās
jāgādā par to, lai situācija, kāda varētu veidoties no brīža, kad
apstrīdētās normas zaudē spēku, neradītu Pieteikumu iesniedzējiem
un citām personām Satversmē garantēto pamattiesību aizskārumu, kā
arī nenodarītu būtisku kaitējumu valsts vai sabiedrības interesēm
(sk. Satversmes tiesas 2005. gada 16. decembra sprieduma lietā
Nr. 2005-12-0103 25. punktu).
Ja Satversmes tiesa neizlemtu ar šā sprieduma izpildi
saistītos jautājumus, proti, nenoteiktu brīdi, kad apstrīdētās
normas zaudē savu spēku, tad veidotos situācija, kas varētu
apdraudēt valsts budžeta stabilitāti, turklāt rastos neskaidrība
par to, kad tieši uzsākama, cik ilgi un kādā kārtībā veicama uz
apstrīdēto normu pamata ieturētās pensijas daļas izmaksāšana.
Likums Satversmes tiesai neliedz noteikt, ka sprieduma izpildi -
pensiju izmaksāšanu pilnā apmērā - nav iespējams uzsākt
nekavējoties.
35.2. Izmaksu likuma 9. pantā ir noteikts, ka Ministru
kabinetam divas reizes gadā jāizvērtē turpmāku pensiju izmaksu
ierobežojumu noteikšanas pamatotība un jāiesniedz Saeimai
ziņojums par ierobežojumu saglabāšanu vai, ja nepieciešams,
likumprojekts par ierobežojumu daļēju vai pilnīgu atcelšanu.
Labklājības ministrija norādījusi, ka tai līdz 2010. gada 1.
februārim jāsagatavo un jāiesniedz Ministru kabinetam Izmaksu
likuma 9. pantā minētais Saeimai iesniedzamais ziņojuma projekts,
attiecīgi nodrošinot Ministru kabinetam uzticētā uzdevuma izpildi
(sk. Labklājības ministrijas vēstuli lietas materiālu 10. sēj.
93. lpp.).
No lietā esošajiem materiāliem secināms, ka 2009. gada janvāra
sākumā sociālās apdrošināšanas speciālā budžeta uzkrājums bija
aptuveni 951 miljons latu. Savukārt 2009. gada decembra sākumā
minētais uzkrājums bija sarucis līdz 767 miljoniem latu (sk.
Nacionālās ziņu aģentūras LETA 2009. gada 11. decembra ziņu
"Naudu pensiju izmaksai nāksies ņemt arī no noguldījumu
depozīta"). Tātad 2009. gada vienpadsmit mēnešos uzkrājums
samazinājies par 184 miljoniem latu, mēnesī sarūkot vidēji par 17
miljoniem latu.
Tāpat VSAA sniegtā informācija liecina, ka 2009. gada decembrī
pensiju speciālajā budžetā izveidojies aptuveni 50 miljonu latu
iztrūkums. Lai nodrošinātu pensiju izmaksu 2010. gada sākumā,
tiekot apsvērti risinājumi nepieciešamo līdzekļu iegūšanai:
pirmkārt, nodarbinātības speciālajā budžetā esošā uzkrājuma
novirzīšana pensiju speciālajam budžetam; otrkārt, ar Valsts kasi
noslēgtās vienošanās par sociālās apdrošināšanas speciālā budžeta
ieguldīšanu termiņnoguldījumā pirmstermiņa izbeigšana (sk.
Nacionālās ziņu aģentūras LETA 2009. gada 11. decembra ziņu
"Naudu pensiju izmaksai nāksies ņemt arī no noguldījumu
depozīta").
Līdz ar to var secināt, ka šobrīd sociālās apdrošināšanas
pensiju speciālajā budžetā esošā deficīta novēršanai ir
nepieciešams noteikts laiks gan tam, lai tiktu pārskatīta ar
Valsts kasi noslēgtā vienošanās par sociālās apdrošināšanas
speciālā budžeta ieguldīšanu termiņnoguldījumā, gan arī tam, lai
pienācīgā kārtībā tiktu pārskatīts valsts sociālās apdrošināšanas
iemaksu likmes sadalījums pa valsts sociālās apdrošināšanas
veidiem vai tiktu atrasts cits risinājums.
Ņemot vērā minēto un to, ka pilna apmēra pensiju izmaksu
atjaunošanai ik mēnesi papildus pašreizējiem izdevumiem vēl būs
nepieciešami vairāk nekā desmit miljoni latu, kā arī to, ka
pensijas tiek aprēķinātas un izmaksātas par kalendāro mēnesi,
Satversmes tiesa uzskata, ka uz apstrīdēto normu pamata veiktie
pensiju ieturējumi ir izbeidzami ne vēlāk kā no 2010. gada 1.
marta.
35.3. Lemjot par brīdi, līdz kuram atmaksājama tā
pensijas daļa, kuru personas nav saņēmušas laika posmā no 2009.
gada 1. jūlija līdz 2010. gada 1. martam, secināms, ka Izmaksu
likumā ietvertais ierobežojums atsevišķu pensiju izmaksai tika
paredzēts uz trīsarpus gadiem - no 2009. gada 1. jūlija līdz
2012. gada 31. decembrim. Turklāt likumdevējs paredzējis, ka
minētie ierobežojumi var tikt atcelti jau pirms 2012. gada 31.
decembra. Šajā spriedumā jau tika atzīts, ka Izmaksu likums ir
pieņemts lielā steigā, neizvērtējot ne pensiju samazinājumu
samērīgumu, nedz arī citus aspektus, kas attiecas uz apstrīdēto
normu sekām.
Atbilstoši Satversmē noteiktajam Saeimai ir ne tikai tiesības,
bet arī pienākums izstrādāt un pieņemt regulējumu, kas izšķir
nozīmīgus valsts un sabiedriskās dzīves jautājumus. Tāpat
Satversme Saeimai piešķir tiesības lemt par jautājumiem, kas skar
valsts budžetu. Atbilstoši apstrīdētajām normām veikto pensiju
ieturējumu atmaksāšanas kārtības noteikšana ir atzīstama gan par
pietiekami nozīmīgu sabiedrības dzīves jautājumu, gan arī par
tādu jautājumu, kas būtiski skar valsts budžetu. Līdz ar to
Saeimai ir pienākums izstrādāt un pieņemt regulējumu, kas šo
jautājumu tiesiski nokārtotu.
Savukārt Satversmes tiesai ir pienākums savas kompetences
ietvaros gādāt par aizskarto personu pamattiesību iespējami
efektīvāku aizsardzību un atjaunošanu. Nedz aizskarto tiesību
aizsardzība, nedz arī to atjaunošana nebūtu efektīva, ja Saeima
neizpildītu savu pienākumu un nenoteiktu pensiju ieturējumu
atmaksāšanas kārtību. Šādā gadījumā būtu uzskatāms, ka
atmaksāšanas pamats ir šajā spriedumā secinātais un atmaksāšana
uzsākama 2010. gada 1. martā tādā apmērā un termiņā, kādā
atbilstoši apstrīdētajām normām ieturējumi tika veikti. Proti,
vienā mēnesī neizmaksātā pensijas daļa būtu arī jāatlīdzina vienā
mēnesī.
Arī ECT, izšķirot jautājumus par Konvencijā ietverto tiesību
pārkāpuma rezultātā nepamatoti ieturēto naudas līdzekļu atmaksu,
ir norādījusi, ka personai, ņemot vērā konkrēto situāciju un
samērojamās intereses, ir tiesības uz kompensācijas izmaksu
saprātīgā laikā (sk. ECT spriedumu lietās: Lithgow v. UK,
Judgment of 8 July 1986, application no. 9006/80; 9262/81;
9263/81; 9265/81; 9266/81; 9313/81; 9405/81, paras. 120-122;
Guillemin v. France (Article 50), Judgment of 2 September 1998,
105/1995/611/699, para. 24; Jucys v. Lithuania, Judgment of 8
January 2008, application no. 5457/03, paras. 37 and 39;
Broniowski v. Poland, 2004-V; 43 EHRR 1, paras. 151 and 184
GC).
Lemjot par šāda regulējuma izstrādāšanu un pieņemšanu, jāņem
vērā tas, ka vecuma pensiju saņēmēji ir īpaša, tomēr gan
ienākumu, gan vecuma, gan arī citādā ziņā pietiekami neviendabīga
personu grupa. Tas nozīmē, ka ieturētās pensijas daļas
atmaksāšana būtu veicama saprātīgā laika posmā un, cik vien tas
iespējams, ņemot vērā atšķirīgo situāciju, kādā atrodas dažādas
personas. Izvērtējot valsts ekonomisko stāvokli un valsts budžeta
iespējas, uz apstrīdēto normu pamata neizmaksātā pensijas daļa
Saeimas noteiktajā kārtībā pilnā mērā atmaksājama ne vēlāk kā
līdz 2015. gada 1. jūlijam.
Nolēmumu
daļa
Pamatojoties uz Satversmes tiesas likuma 30. - 32. pantu,
Satversmes tiesa
n o s p r i e d
a:
1. Atzīt likuma "Par valsts pensiju un valsts pabalstu
izmaksu laika periodā no 2009. gada līdz 2012. gadam" 2. panta
pirmo daļu un 3. panta pirmo daļu par neatbilstošu Latvijas
Republikas Satversmes 1. un 109. pantam un spēkā neesošu no
pieņemšanas brīža.
2. Noteikt, ka saskaņā ar likuma "Par valsts pensiju un
valsts pabalstu izmaksu laika periodā no 2009. gada līdz 2012.
gadam" 2. panta pirmo daļu un 3. panta pirmo daļu noteiktie
ieturējumi no pensijām ir jāizbeidz ne vēlāk kā no 2010. gada 1.
marta.
3. Noteikt, ka Saeimai ne vēlāk kā līdz 2010. gada 1.
martam ir jānosaka kārtība, kādā atlīdzināmi ieturējumi, kas
veikti, pamatojoties uz likuma "Par valsts pensiju un valsts
pabalstu izmaksu laika periodā no 2009. gada līdz 2012. gadam" 2.
panta pirmo daļu un 3. panta pirmo daļu.
Spriedums ir galīgs un nepārsūdzams.
Spriedums stājas spēkā tā publicēšanas dienā.
Tiesas sēdes priekšsēdētājs
G.Kūtris