140. pants
attiecas uz municipalitātēm, bet 141. pants

- uz provincēm. Savukārt Vācija, informējot par Hartā paredzēto

saistību uzņemšanos, norāda, ka Hartas tvērums Reinzemē-Pfalcā

attiecināms uz zemākā līmeņa pašvaldībām (Gemeinden),

apvienotajām pašvaldībām (Verbandsgemeinden) un apriņķiem

(Kreise), bet citās zemēs - uz zemākā līmeņa pašvaldībām

un apriņķiem. Proti, Harta tiek attiecināta ne vien uz zemākā

līmeņa pašvaldībām, bet arī uz pašvaldībām, kuras aptver zemākā

līmeņa pašvaldības.

Eiropas Padomes ekspertu ziņojumā

par vietējās un reģionālās demokrātijas stāvokli Latvijā, kas

sagatavots Vietējo un reģionālo pašvaldību kongresam

1998. gadā, analizējot rajonu (reģionu) pašvaldību statusu,

kas noteikts ar 1997. gadā pieņemtajiem grozījumiem likumā

"Par pašvaldībām", ir norādīts: "Šīs netiešās vēlēšanas neatbilst

Hartas 3. panta prasībām, tās uzlūkojamas par pagaidu

kompromisu, kas ir pieņemams, ievērojot situāciju, kāda bija

pirms tam" [Report on the situation of Local and Regional

Democracy in Latvia - CG(5) 5 Part II, https://wcd.coe.int].

11. Hartas 3. panta

otrā daļa paredz, ka Hartā noteiktās tiesības "realizē padomes

vai pārstāvju sapulces, kuru locekļus brīvi ievēlē, aizklāti

balsojot uz vienlīdzīgu, tiešu un vispārēju vēlēšanu tiesību

pamata; tām var būt pakļautas izpildinstitūcijas. Šis princips

nekādā veidā neietekmē tiesības izmantot pilsoņu sapulces,

referendumus vai jebkuru citu pilsoņu tiešās līdzdalības formu,

kur to pieļauj likums."

Paskaidrojošajā ziņojumā uzsvērts,

ka pašvaldību tiesības jāīsteno demokrātiski veidotām varas

iestādēm. Šis princips saskan ar to svarīgumu, ko Eiropas Padome

piešķir demokrātiskām pārvaldes formām [sk.: European Charter

of Local Self-Government Explanatory Report (ETS No. 122),

http://conventions.coe.int/Treaty/en/Reports/Html/122.htm].

Pamatojoties uz jau minēto

ekspertu ziņojumu par reģionālās un vietējās demokrātijas

stāvokli Latvijā, Eiropas Vietējo un reģionālo pašvaldību

kongress 1998. gada 26.-28. maijā pieņēma rekomendāciju

Nr. 47 (1998) "Par vietējo un reģionālo demokrātiju

Latvijā". Tajā kongress citastarp "izsaka savu nožēlu par

1997. gada reģionālo vēlēšanu atcelšanu, kuras rezultātā

reģionālos parlamentus un to izpildinstitūcijas veido vietējās

varas pārstāvji, ko nozīmē municipalitātes" un "rekomendē

Latvijas parlamentam un valdībai pēc iespējas ātrāk pēc

7. punktā minēto reformu noslēgšanās nodrošināt, ka

reģionālās varas pārstāvjus pilsoņi ievēlē tieši, kā tas bija

iepriekš"

(http://www.loreg.coe.int/database/coe/cpl/9847.htm).

Eiropas Padomes Ministru komiteja,

izskatījusi šo rekomendāciju 641. sanāksmē 1998. gada

15. septembrī, nolēma pārsūtīt to Latvijas valdībai un

pieņemt zināšanai sakarā ar Latvijas monitoringu vietējās

demokrātijas attīstības jomā (sk.:

https://wcd.coe.int).

Profesors Z. Rags pamatoti

atzīmē, ka "ievēlējamība ir viens no pašvaldību raksturojošajiem

elementiem" (Rags Z., Latvijas Republikas pašvaldību tiesības.

Rīga, Latvijas Policijas akadēmija, 2002, 151. lpp.).

Arī Saeima un Rīgas dome ir vienisprātis ar Z. Ragu, ka

rajona padomes statuss neatbilst Hartas 3. panta otrās daļas

prasībām.

No Satversmes

101. panta otrās daļas pirmā teikuma un arī no Hartas

3. panta otrās daļas izriet prasība, lai ikviena līmeņa vai

veida pašvaldība Latvijā būtu brīvi ievēlēta, aizklāti balsojot

uz vienlīdzīgu, tiešu un vispārēju vēlēšanu tiesību pamata.

12. Satversmes tiesa ir

secinājusi, ka ne visos gadījumos Satversmes 8. nodaļas

normas prasa tūlītēju Satversmē noteiktā statusa sasniegšanu.

"Satversmes vērtību sistēma izvirza likumdevējam uzdevumu

saprātīgā laika periodā nodrošināt Satversmes 8. nodaļai

atbilstošas kārtības iedibināšanu" (Satversmes tiesas

2002. gada 22. oktobra sprieduma lietā

Nr. 2002-04-03 secinājumu daļas 3 .punkts).

Jāņem vērā, ka, atjaunojot valsts

neatkarību, Latvijai pašvaldību jomā nācās pārņemt atbilstoši

PSRS priekšrakstiem veidotu administratīvi teritoriālā iedalījuma

sistēmu, kura nebija piemērota demokrātiskas tiesiskas valsts

vajadzībām. Pastāvēja uzskats, ka "vietējo pašvaldību

teritoriālais iedalījums neataino ilgā vēsturiskā laikā

veidojušos administratīvi teritoriālo struktūru, bet gan

iedalījumu, kas pamatā balstās uz kolhozu un sovhozu teritorijām.

Atgūstot valstisko neatkarību, Latvijas valsts mantoja padomju

laika varas vajadzībām pieskaņotu teritorijas administratīvo

iedalījumu. Pēc neatkarības atgūšanas ir paplašinātas pagastu un

pilsētu pašvaldību funkcijas un paaugstināta to patstāvība un

atbildība, bet nemainīgs ir palicis vietējo teritoriju

administratīvais iedalījums, tādējādi radot pretrunu starp

pārvaldes jauno saturu un veco teritoriālo iedalījumu" (Rags

Z., Latvijas Republikas pašvaldību tiesības. Rīga, Latvijas

Policijas akadēmija, 2002, 160. lpp.).

Latvijas pašvaldību teritoriālo

sistēmu bija nepieciešams pārkārtot tā, lai pašvaldības principam

tā atbilstu ne vien pēc ievēlēšanas kritērija, bet arī pēc spējas

izpildīt nepieciešamās funkcijas atbilstošā un iedzīvotājiem pēc

iespējas tuvākā līmenī.

Nedz Satversmes, nedz arī Hartas

normas pašas par sevi neaizliedz veikt izmaiņas pastāvošajā

regulējumā, taču izmaiņu mērķim, gaitai un rezultātam ir

jāatbilst tiesiskas valsts prasībām.

Debatējot Saeimas sēdē otrajā

lasījumā par likumprojektu "Grozījumi likumā "Par pašvaldībām"",

kas iedibināja esošo rajonu padomju veidošanas kārtību, deputāts

Ēriks Zunda norādīja: "Pēc būtības mēs gribējām, lai reformas

rezultātā nostiprinātos vietējās pašvaldības, tas ir, pilsētu un

pagastu pašvaldības, lai tās lemtu par tiem jautājumiem, kuri ir

kopīgi arī rajona līmenī, tiem, kuri interesē cilvēkus kopumā.

Līdz ar to radās šī pamatideja - veidot rajona padomi no

deleģētiem pilsētu un pagastu priekšsēdētājiem, kuri lemtu par

rajona lietām kopumā, nevis atsevišķi veidotu institūciju, kura

bieži vien neadekvāti pārstāvēja vietējo pašvaldību teritorijas.

Šī ir tā lietas būtība, šis ir tas pamatakmens jeb stūrakmens

sagatavotajam likumprojektam un sagatavotajai koncepcijai, uz

kuras bāzējas visi pārējie priekšlikumi, kas šeit iestrādāti"

(Saeimas 1997. gada 2. oktobra sēdes

stenogramma).

Arī deputāts Jānis Bunkšs

norādīja, ka ar šā likumprojekta palīdzību "tiek veicināta

pašvaldību kooperācija" (Saeimas 1997. gada

2. oktobra sēdes stenogramma).

Harta ir vērsta uz varas

decentralizāciju. Izveidojot rajona padomi no pagastu un pilsētu

pašvaldību priekšsēdētājiem, likumdevēja mērķis nebija atņemt

pašvaldībām piekrītošās funkcijas un nodot tās valsts centrālās

varas izraudzītiem pārstāvjiem. Reformas tika vērstas tieši uz

iedzīvotājiem vistuvākā līmeņa pašvaldību nostiprināšanu un

noteiktas, lai sekmētu zemākā līmeņa pašvaldību pakāpenisku

kooperāciju un apvienošanos.

Līdz ar to likumdevēja mērķis nav

bijis iedibināt Hartai un Satversmei neatbilstošu situāciju,

izveidojot rajona padomi kā pastāvīgu un patstāvīgu teritoriālās

pašpārvaldes institūciju. Likumdevējs uz reformas laiku ir

izveidojis rajona padomi kā specifiska tiesiska statusa

institūciju, kam vienlaikus ir gan rajona līmeņa teritoriālās

pašvaldības iezīmes, gan arī pagastu un pilsētu pašvaldību

apvienības iezīmes.

Šāda pārejas situācija pati par

sevi nenonāk pretrunā ar Satversmes 101. pantā noteikto, kā

arī ar Hartas principiem, ciktāl tā saglabājas kā pārejas

situācija un ciktāl šajā pārejas situācijā tiek nodrošināta

iespējami labāka attiecīgās teritorijas iedzīvotāju interešu

aizsardzība un varas decentralizācija.

Konkrētās lietas ietvaros

Satversmes tiesa nevērtē, vai likumdevējs reformu ir veicis

saprātīgā termiņā un vai to bija iespējams veikt ātrāk. Tomēr

Satversmes tiesa ņem vērā, ka Saeimā 2008. gada

21. februārī ir pieņemts pirmajā lasījumā likumprojekts par

rajonu padomju reorganizāciju un līdz ar to jau ir saskatāms

pārejas perioda noslēgums.

Likumdevējs ir izvēlējies pārejas

formu, kas, no vienas puses, kalpo reformas mērķu sasniegšanai,

bet, no otras puses, reformas laikā nodrošina vietējo iedzīvotāju

interešu pārstāvību konkrēto funkciju veikšanā. Pieteikuma

iesniedzēja pamatoti atzīmē, ka visas Rīgas rajona pašvaldības ir

brīvi ievēlētas vienlīdzīgās, tiešās un vispārējās vēlēšanās,

aizklāti balsojot. Tāpat arī pašvaldību vadītāji -

priekšsēdētāji, kas veido rajona padomi.

Līdz ar to reformas periodā no

Satversmes 101. panta un Hartas viedokļa ir pieļaujams, ka

pašvaldības funkcijas pilda rajona padome, kas nav ievēlēta

vispārējās, tiešās un vienlīdzīgās vēlēšanās. Taču, izvērtējot

to, ciktāl uz šādu institūciju attiecas pašvaldības princips,

jāņem vērā šīs institūcijas pagaidu statuss un ar to saistītās

īpatnības.

13. Reformas periodam

izveidotā rajona padome pašvaldību principa izpratnē galvenokārt

uzskatāma nevis par pilntiesīgu patstāvīgu pašvaldību, bet gan

par likumā noteiktu pagastu un pilsētu pašvaldību kopdarbības

formu, kas vērsta uz noteiktu funkciju izpildi.

Uz likuma pamata veidotas

pašvaldību apvienības darbojas arī citās Hartas dalībvalstīs. Tā

Austrijā, līdzīgi kā Latvijā, tiešās vēlēšanās ievēlē tikai viena

līmeņa pašvaldību (Gemeinde). Austrijas Konstitūcijas

116 a. panta otrā daļa paredz, ka pilnvarotais

likumdevējs (federācija vai federālā zeme atkarībā no regulējamās

jomas) atsevišķu uzdevumu izpildei var paredzēt pašvaldību

apvienību veidošanu. Piemēram, Zalcburgas zemes Likuma par

pašvaldību apvienībām (Gemeindeverbändegesetz)

2. panta pirmā daļa paredz, ka pašvaldību apvienības

veidošana notiek vai nu pašvaldībām vienojoties, vai uz likuma

pamata, vai arī uz kompetentās pārvaldes iestādes lēmuma pamata,

proti, uz zemes valdības izdota tiesību akta pamata, ciktāl

pašvaldību apvienība pilda uzdevumus, kuru regulēšana ietilpst

zemes likumdevēja kompetencē. Atbilstoši minētā likuma

15. pantam pašvaldību apvienībai attiecībā uz tai

uzticētajiem uzdevumiem ir tāds pats statuss, kāds būtu

attiecīgajām pašvaldībām, ja tās pašvaldību apvienību

neveidotu.

Paredzot noteiktu funkciju

izpildei veidot rajona padomi, Latvijas likumdevējs pēc būtības

ir izveidojis nevis jaunu pašpārvaldes subjektu, bet gan

pašpārvaldes subjektu apvienību noteiktu uzdevumu (likumā

noteikto funkciju) veikšanai rajona teritorijā.

Līdz ar to

rajona padome pati par sevi neiegūst visas no pašvaldības

principa izrietošās tiesības. Tiesības, kas izriet no pašvaldības

principa, pilnībā bauda tikai pilsētu un pagastu padomes. Rajona

padome šīs tiesības bauda pastarpināti un tiktāl, ciktāl

likumdevējs tai uzticējis pildīt tādas funkcijas, kas pēc savas

būtības ir pašvaldības funkcijas.

14. Apsverot jautājumu par

to, vai uz rajona padomi ir attiecināmas pašvaldības padomei

Satversmes tiesas likumā noteiktās tiesības, jāņem vērā gan

rajona padomes specifiskais statuss, gan arī to pilsoņu

intereses, kurus pastarpināti pārstāv rajona padomes sastāvā

esošie pagastu padomju priekšsēdētāji. Situācijā, kas izveidotos,

ja rajona padomei liegtu tiesības iesniegt pieteikumu Satversmes

tiesā, Rīgas rajona pilsoņu tiesības kārtot vietējās lietas ar

pašvaldības principam atbilstošas pašvaldības palīdzību tiktu

nodrošinātas vēl mazāk.

Turklāt Pieteikuma iesniedzēja

pamatoti atzīmē, ka likumdevējam un nevis Rīgas rajona padomei

bija jāgādā, lai rajona pašvaldības statuss pilnībā atbilstu

Hartas 3. panta otrajai daļai. Vienas Hartas prasības

neizpildīšana nedrīkst kalpot par attaisnojumu citu Hartas

prasību nepildīšanai.

Jēdzienam "pašvaldība" ir

iespējamas vairākas atšķirīgas definīcijas. "Dažādos ar

pašvaldību jautājumiem saistītos pētījumos termins "pašvaldība"

visbiežāk tiek pieņemts par pašsaprotamu. Pašvaldība ir noteiktā

teritorijā dzīvojošo pilsoņu (vai atsevišķās valstīs -

iedzīvotāju) izveidota vietējā vara, kas darbojas šajā

teritorijā" (Vanags E., Vilka I., Pašvaldību darbība un

attīstība. Rīga, Latvijas Universitātes Akadēmiskais apgāds,

2005, 11. lpp.).

Hartas 3. pants "Vietējās

pašvaldības jēdziens" formulēts divās daļās. Paskaidrojošajā

ziņojumā norādīts, ka Hartas 3. pants nosaka būtiskas

vietējās pašpārvaldes iezīmes, kā tās saprotamas atbilstoši

Hartas mērķiem [sk.: European Charter of Local Self-Government

Explanatory Report (ETS No. 122),

http://conventions.coe.int/Treaty/en/Reports/Html/122.htm].

Latvijas zinātnieki uzskata, ka

"saskaņā ar Eiropas Vietējo pašvaldību hartu pašvaldība nozīmē

vietējās varas institūciju tiesības un reālas iespējas likuma

robežās regulēt un vadīt būtisku daļu no publiskiem jautājumiem

vietējo iedzīvotāju interesēs, atbildot par tiem" (Vanags E.,

Vilka I., Pašvaldību darbība un attīstība. Rīga, Latvijas

Universitātes Akadēmiskais apgāds, 2005, 11. lpp.). Arī

citu valstu zinātnieki kā Hartā noteikto pašvaldības jēdziena

definīciju atreferē tikai Hartas 3. panta pirmajā daļā

noteikto (sk.: Steiner U., Besonderes Verwaltungsrecht,

7. Auflage. Heidelberg, C. H. Müller Verlag, 2003,

S. 9; Баглай М., Лейбо Ю., Энтин Л.

Конституционное право зарубежных стран, Москва, Норма, 2000,

с. 291).

Turklāt jāņem vērā Hartas