Par konceptuālo ziņojumu "Ministra noteikumu institūta ieviešanas izvērtējums"

1Konceptuālā

2ziņojuma kopsavilkums

3Konceptuālais ziņojums izstrādāts saskaņā ar Ministru kabineta

42014. gada 26. augusta sēdes protokola Nr. 45 45. § 12. punktu,

5kas uzdod Tieslietu ministrijai sadarbībā ar citām ministrijām,

6Valsts kanceleju, kā arī, konsultējoties ar Saeimas Juridisko

7biroju, līdz 2016. gada 31. decembrim izstrādāt priekšlikumus par

8ministra noteikumu institūta ieviešanu.

9Ņemot vērā minēto uzdevumu, konceptuālā ziņojuma izstrādei ar

10tieslietu ministra 2016. gada 28. aprīļa rīkojumu Nr. 1-1/142

11tika izveidota darba grupa, kuras sastāvā iekļauti pārstāvji no

12Saeimas Juridiskā biroja, Valsts prezidenta kancelejas, Valsts

13kancelejas, Tieslietu ministrijas un Latvijas Universitātes.

14Konceptuālajā ziņojumā tiek analizētas prognozējamās ministra

15noteikumu ieviešanas sekas un ietekme uz normatīvo aktu skaitu un

16kvalitāti, lai būtu iespējams pieņemt lēmumu par ministra

17noteikumu institūta ieviešanas lietderību.

18Konceptuālajā ziņojumā netiek analizēti subjekti, kam ir

19tiesības izdot ārējos normatīvos aktus, kā arī ministra tiesību

20izdot ārējos normatīvos aktus atbilstība Latvijas Republikas

21Satversmei (turpmāk - Satversme). Minētie jautājumi tika vērtēti

22Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisijas 2011. gada

2331. maija Viedoklī par iespējamo ministra noteikumu

24satversmību1 un Tieslietu ministrijas izstrādātajā un

25Ministru kabineta 2011. gada 21. jūnija sēdē zināšanai pieņemtajā

26Informatīvajā ziņojumā par subjektiem, kam ir tiesības izdot

27ārējos normatīvos aktus2.

1Situācijas

2apraksts

3Jautājums par tiesību piešķiršanu ministriem izdot ārējos

4normatīvos aktus -noteikumus plaši tika pētīts, kad 2002. gada

512. jūlijā spēkā stājās Administratīvā procesa likuma spēkā

6stāšanās likums, kur 17. panta otrajā daļā noteikts, ka gadījumā,

7ja likums paredz pārvaldes iestādei kompetenci izdot ārējos

8normatīvos aktus, juridiskā spēka hierarhijā šādi normatīvie akti

9ir nākamie pēc Ministru kabineta noteikumiem un zaudē spēku 2006.

10gada 1. janvārī. Ar minēto normu pēc būtības tika liegta iespēja

11ministriem izdot ārējos normatīvos aktus. Aktualizējoties

12jautājumam par normatīvo aktu jaunrades subjektiem, 2002. gadā

13tapa Egila Levita raksts "Normatīvo tiesību aktu

14demokrātiskā leģitimācija un deleģētā

15likumdošana"3, bet 2004. gadā - Tieslietu

16ministrijas Metodoloģijas un sistematizācijas departamenta

17vadītājas Kristīnes Jarinovskas izstrādātais informatīvais

18ziņojums par tiesībām izdot ārējos normatīvos aktus4.

19Vēlāk ministra noteikumu institūta ieviešanas izpēti turpināja

202011. gadā Saeimas Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību

21komisija viedoklī par iespējamo ministra noteikumu

22satversmību5 un Tieslietu ministrija informatīvajā

23ziņojumā par subjektiem, kam ir tiesības izdot ārējos normatīvos

24aktus6.

25Par ministra noteikumu ieviešanu viedokli pauda arī Saeimas

26Juridiskā komisija, kas neatbalstīja šāda institūta ieviešanu.

27Saeimas Juridiskā komisija argumentēja savu viedokli ar to, ka

28ministra noteikumu ieviešana nav pieļaujama no tiesiskā viedokļa

29un būtu pretrunā ar Satversmi, jo pārkāptu vienu no galvenajiem

30demokrātiskās un tiesiskās valsts priekšnoteikumiem - varas

31dalīšanas principu. Ieviešot ministra noteikumus, pastāv arī

32nopietns risks sadrumstalot tiesību sistēmu (katrs ministrs savā

33nozarē varēs veidot savu tiesību sistēmu, turklāt var rasties

34dažādu ministru noteikumu savstarpējā satura dublēšanās vai viena

35jautājuma atšķirīgs regulējums).7

36Neraugoties uz jautājuma plašo izpēti, tas saglabāja savu

37aktualitāti līdz šodienai.

38Ievērojot minēto, Ministru kabinets 2014. gada 26. augusta

39sēdē (prot. Nr. 45 45. § 12. punkts) atbalstīja nepieciešamību

40veikt ministra noteikumu institūta ieviešanas izvērtējumu ar

41mērķi samazināt normatīvo aktu skaitu un apjomu. Ņemot vērā

42minēto, lai izprastu ministra noteikumu ieviešanas lietderību,

43šajā konceptuālajā ziņojumā tiek izpētīta ministra noteikumu

44ieviešanas ietekme uz Saeimā un Ministru kabinetā izskatāmo

45normatīvo aktu skaitu un apjomu, kā arī citi iespējamie ieguvumi.

46Lai veiktu minēto izpēti, tiek prezumēts, ka ministru tiesības

47izdot noteikumus ir tiesiskas un normatīvi nostiprinātas -

48pastāv gan vispārējs pilnvarojums ministriem izdot noteikumus

49likumā paredzētajos gadījumos, gan speciālie pilnvarojumi, kas

50piešķir ministriem tiesības noregulēt to kompetencē esošus

51konkrētus jautājumus.

52Ieviešot ministra noteikumu institūtu, ministru kompetencē

53varētu būt nodoti tie normatīvie akti, kuri skar tikai viena

54ministra kompetenci un šobrīd tiek virzīti izskatīšanai Ministru

55kabinetā kā tehniskie projekti (piemērojot noklusējuma

56saskaņojumu8), proti normatīvie akti, kuri atbilst

57šādiem kritērijiem:

581) tiem nav ietekmes uz valsts budžetu un pašvaldību

59budžetu;

602) to ieviešana nerada papildu izmaksas vai administratīvo

61slogu sabiedrībai vai kādai sabiedrības grupai;

623) tie neskar administratīvo procesu, valsts pārvaldes

63uzdevumu deleģēšanu un cilvēka pamattiesību jautājumus;

644) tie izstrādāti, lai nodrošinātu Eiropas Savienības prasību

65ieviešanu vai Latvijas Republikai saistošu starptautisko līgumu

66izpildi, un satur konkrētas tehniskas un drošības prasības,

67tehniskās specifikācijas, dokumentu paraugus, sistematizētus

68objektu sarakstus vai nomenklatūras kodus statistiskajām

69vajadzībām.

70Lai ministra noteikumu institūta ieviešana būtu lietderīga,

71tai jāsasniedz noteikti mērķi un jārada pozitīvas sekas. Ņemot

72vērā minēto, šajā konceptuālajā ziņojumā tiek izvērtētas ministra

73noteikumu institūta ieviešanas pozitīvās un negatīvās sekas, kā

74arī iespējamā ietekme uz normatīvo aktu kvalitāti.

752.1. Ministra

76noteikumu institūta ieviešanas pozitīvās sekas

77Ministra noteikumu ieviešanas pozitīvās sekas var iedalīt

78šādās grupās:

792.1.1. Valsts sekretāru sanāksmes,

80Ministru kabineta komitejas un Ministru kabineta atslogošana.

81Saskaņā ar Ministru kabineta 2009. gada 7. aprīļa noteikumiem

82Nr. 300 "Ministru kabineta kārtības rullis" (turpmāk -

83Ministru kabineta kārtības rullis) normatīvā akta projekts tiek

84izskatīts vairākās institūcijās - Valsts sekretāru sanāksmē,

85Ministru kabineta komitejas sēdē un Ministru kabineta sēdē. Līdz

86ar to prezumējams, ka ministra noteikumu institūta ieviešana

87varētu atslogot Valsts sekretāru sanāksmes, Ministru kabineta

88komitejas un Ministru kabineta darbu.

89Tomēr jāatzīmē, ka tādu jautājumu izskatīšana, kas skar tikai

90viena ministra kompetenci un par kuriem citiem saskaņošanas

91dalībniekiem nav viedokļa (iebildumu), šobrīd nerada vērā ņemamu

92slodzi nedz Valsts sekretāru sanāksmēs, nedz Ministru kabineta

93komitejas un Ministru kabineta sēdēs. Izsludināmo tiesību aktu

94projektu saraksta izskatīšana Valsts sekretāru sanāksmē parasti

95aizņem maz laika. Turklāt, ja attiecīgajā Valsts sekretāru

96sanāksmē nav plānots izskatīt nesaskaņotos tiesību aktu

97projektus, tad Valsts sekretāru sanāksme par pieteiktajiem un

98atsaucamajiem tiesību aktu projektiem klātienē parasti nenotiek.

99Arī Ministru kabineta sēdēs saskaņoto projektu izskatīšana

100parasti notiek ļoti raiti, jo tie tiek izskatīti Ministru

101kabineta sēdes saskaņoto tiesību aktu projektu sadaļā, kurā

102nenotiek debates par katru atsevišķu projektu, bet visi

103saskaņotie projekti tiek izskatīti vienlaikus. Savukārt Ministru

104kabineta komitejas sēdēs tādi tiesību aktu projekti, par kuriem

105saskaņošanas dalībniekiem nav viedokļa (iebildumu), netiek

106izskatīti.

107No minētā secināms, ka ministra noteikumu ieviešana pēc

108būtības neatslogos Valsts sekretāru sanāksmes, Ministru kabineta

109komitejas un Ministru kabineta darbu. Tā varētu atslogot tikai

110Valsts kancelejas darbu, kas nodrošina Valsts sekretāru

111sanāksmes, Ministru kabineta komitejas un Ministru kabineta darba

112kārtības sagatavošanu, projektu noformēšanu un nosūtīšanu

113publicēšanai vai Saeimai.

1142.1.2. Normatīvo aktu projektu

115saskaņošanā iesaistīto ministriju un citu institūciju

116atslogošana.

117Ministru kabineta kārtības ruļļa 88. punkts nosaka, ka

118atbildīgās ministrijas izsludināto projektu saskaņo ar Valsts

119sekretāru sanāksmes protokolā norādītajām ministrijām un citām

120institūcijām, un izsludināto projektu parasti saskaņo 10

121darbdienu laikā pēc tā izsludināšanas, ja Valsts sekretāru

122sanāksmē nav noteikts cits termiņš. Par visiem izsludinātiem

123projektiem atzinums nepieciešams no Finanšu ministrijas un

124Tieslietu ministrijas, kā arī no Valsts kancelejas, ja projekts

125attiecas uz valsts pārvaldes institucionālo uzbūvi un darbības

126principiem, no Pārresoru koordinācijas centra - par tiesību akta

127projektu, kas attiecas uz nacionālā līmeņa attīstības plānošanas

128dokumentu savstarpējo saskaņotību un atbilstību normatīvo aktu

129prasībām, un no Ārlietu ministrijas - par starptautisko līgumu

130vai tā projektu, vai citu projektu, kas skar Latvijas Republikas

131starptautiskās saistības, kā arī no citiem subjektiem Ministru

132kabineta kārtības rullī noteiktajos gadījumos.9

133Lai atslogotu normatīvo aktu projektu saskaņošanā iesaistītās

134ministrijas un citus subjektus, jāparedz ministra noteikumu

135vienkāršāku saskaņošanu, vienlaikus nodrošinot arī to kvalitāti.

136Ņemot vērā minēto, iespējami šādi risinājuma varianti:

137- ministrs vienpersoniski uzņemas pilnu atbildību gan par

138normatīvā akta projekta saturisko kvalitāti, gan par normatīvā

139akta atbilstību un iekļaušanos valsts tiesību sistēmā, gan par

140projekta tehnisko un redakcionālo noformējumu. Šajā gadījumā tiks

141pilnībā atslogotas saskaņošanā iesaistītās institūcijas, tomēr

142pastāv pamatotas bažas par ministra izdoto noteikumu

143kvalitāti;

144- ministra noteikumu projektu pirms izdošanas saskaņo ar

145Tieslietu ministriju un Finanšu ministriju, lai pārbaudītu

146noteikumu projekta tiesiskumu un ietekmi uz budžetu. Šādā

147gadījumā saskaņošanā iesaistītās institūcijas netiks atslogotas

148(izņemot Valsts kanceleju, kurai vairs nebūs jāiegulda savi

149resursi projekta juridiskajā izvērtēšanā, saskaņojumu pārbaudē

150un projekta saskaņošanā ar autoru pirms tā izskatīšanas

151Ministru kabinetā). Turklāt nav skaidrs, kas un kādā kārtībā

152šādos gadījumos izšķirs domstarpības starp ministrijām vai

153atbildīgo ministriju un nevalstiskajām organizācijām, ja

154saskaņošanas procesā tās nevarēs panākt vienošanos kādā

155jautājumā.

1562.1.3. Normatīvo aktu izdošanas

157procesa paātrināšana

158Pastāv viedoklis, ka ministra noteikumu institūta ieviešana

159palīdzētu ātrāk pielāgot tiesisko regulējumu faktiskajām izmaiņām

160attiecīgajā tautsaimniecības nozarē, pielāgojot tiesisko

161regulējumu sabiedrības vajadzībām.

162Lai izvērtētu šo ieguvumu, Tieslietu ministrija veica izpēti

163par tiem normatīvajiem aktiem, kuri ik gadu tiek grozīti

164vairākkārt (t.i., vairāk par divām reizēm gadā), prezumējot, ka

165šie statistikas dati atspoguļo tās jomas, kurās rodas

166nepieciešamība ātri reaģēt uz faktiskajām izmaiņām attiecīgajā

167tautsaimniecības nozarē. Saskaņā ar statistikas datiem 2015. gadā

168vairākkārt tika grozīti 13 likumi un 10 Ministru kabineta

169noteikumi.

170Likumi ar

171lielāko grozījumu skaitu 2015. gadā

172Nr.

173p.k.

174Likuma

175nosaukums

176Grozījumu

177skaits

1781.

179Par nodokļiem un nodevām

18010

1812.

182Kredītiestāžu likums

1836

1Ietekme uz

2problēmas risināšanu

3Ņemot vērā konceptuālā ziņojuma izstrādes darba grupas

4secinājumu, ka ministra noteikumu institūta ieviešana nav

5lietderīga, risinājuma sākotnējā ietekmes izvērtējuma rezultāti

6netiek vērtēti, jo risinājums neparedz izmaiņas esošajā ārējo

7normatīvo aktu sistēmā.

1Ietekme uz

2valsts un pašvaldību budžetu

3Ietekme uz valsts un pašvaldību budžetu netiek aprēķināta, jo

4risinājums nemaina pastāvošo ārējo normatīvo aktu sistēmu.

5Secinājumi

6Tiesību normu izdevēja maiņa pati par sevi nesamazinās

7normatīvā regulējuma apjomu un arī nenodrošinās tā kvalitāti.

8Tieši otrādi - ministra noteikumu institūta ieviešana varētu

9negatīvi ietekmēt tiesiskā regulējuma kvalitāti, ņemot vērā

10šaurāku saskaņošanas procesu, kā arī iespējamu kompetenču

11pārklāšanos un līdz ar to arī iespējamās pretrunas starp dažādu

12ministru izdotajiem noteikumiem. Atsevišķu valsts pārvaldes

13iestāžu darbības atvieglošanu nevar pretstatīt personu tiesībām

14vieglā un pieejamā veidā būt informētām par savām tiesībām un

15pienākumiem un iepazīties ar normatīviem aktiem.

16Ņemot vērā minēto, ministra noteikumu institūta ieviešana nav

17vērtējama kā risinājums normatīvo aktu skaita un apjoma

18samazināšanai vai kvalitātes uzlabošanai.

191 Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību

20komisijas 2011. gada 31. maija Viedoklis par iespējamo ministra

21noteikumu satversmību -

22http://www.president.lv/images/modules/items/KTKT_viedoklis_01_06_11.pdf

232 Informatīvais ziņojums par subjektiem, kam ir

24tiesības izdot ārējos normatīvos aktus, Ministru kabineta 2011.

25gada 21. jūnija sēdes protokola Nr. 39 53. §.

263 Levits E., "Normatīvo tiesību aktu

27demokrātiskā leģitimācija un deleģētā likumdošana: teorētiskie

28pamati", Likums un Tiesības, Rīga, 2002. gada 4. sējums,

29Nr.9 (37), 56-74. lpp.

304 Jarinovska K., pielikums Latvijas Republikas

31Ministru kabineta 2004. gada 21. jūnija sēdes protokolam Nr. 38

328. § TA-1571, "Informatīvais ziņojums par tiesībām izdot

33ārējus normatīvos aktus", Tieslietu ministrija, 2004.

34gads, 45. lpp.

355 Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību

36komisijas 2011. gada 31. maija Viedoklis par iespējamo ministra

37noteikumu satversmību -

38http://www.president.lv/images/modules/items/KTKT_viedoklis_01_06_11.pdf

396 Informatīvais ziņojums par subjektiem, kam ir

40tiesības izdot ārējos normatīvos aktus, Ministru kabineta 2011.

41gada 21. jūnija sēdes protokola Nr. 39 53. §.

427 Saeimas Juridiskās komisijas 2012. gada 26.

43janvāra vēstule Tieslietu ministrijai Nr.

449/3-2-11/33-11/12.

458 Ministru kabineta 2009. gada 7. aprīļa

46noteikumu Nr. 300 "Ministru kabineta kārtības rullis"

4773.1, 90. un 91.1 punkts.

489 Ministru kabineta 2009. gada 7. aprīļa

49noteikumu Nr. 300 "Ministru kabineta kārtības rullis"

5091. punkts.

5110 Piemēram, Ministru kabineta 2010. gada 15.

52maija noteikumi Nr. 461 "Noteikumi par Profesiju

53klasifikatoru, profesijai atbilstošiem pamatuzdevumiem un

54kvalifikācijas pamatprasībām un Profesiju klasifikatora

55lietošanas un aktualizēšanas kārtību"

5611 Ministru kabineta 2009. gada 25. augusta

57noteikumu Nr. 970 "Sabiedrības līdzdalības kārtība

58attīstības plānošanas procesā" 13. punkts.

5912 Ministru kabineta 2009. gada 7. aprīļa

60noteikumu Nr. 300 "Ministru kabineta kārtības rullis"

6188. punkts.

6213 Ministru kabineta 2009. gada 7. aprīļa

63noteikumu Nr. 300 "Ministru kabineta kārtības rullis"

6473.1 punkts.

6514 Ministru kabineta 2009. gada 7. aprīļa

66noteikumu Nr. 300 "Ministru kabineta kārtības rullis"

6790.1 punkts.

6815 Tieslietu ministrijas statistika par

69saskaņošanai saņemtajos projektos konstatētajām nepilnībām.

7016 Tieslietu ministrijas prezentācija

71"Normatīvo aktu jaunrade" 2016. gada 2. jūnija Valsts

72sekretāru sanāksmē.

7317 Ministru kabineta 2014. gada 26. maija sēdes

74protokola Nr. 30 35. §.

75Tieslietu ministrs Dzintars

76Rasnačs