17. pants

Izvērtējot pamattiesību ierobežojuma satversmību,

visupirms jāpārbauda, vai ierobežojums ir noteikts ar pienācīgā

kārtībā pieņemtu likumu. Pamattiesību ierobežojumam jābūt

noteiktam tādā likumdošanas procesā, kas atbilst labas

likumdošanas principam (sk. Satversmes tiesas 2022. gada 29.

septembra sprieduma lietā Nr. 2022‑08‑01 13. punktu).

17.1. Vērtējot, vai pamattiesību ierobežojums ir

noteikts ar pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu, jāpārbauda, vai

likums ir pieņemts, izsludināts un publiski pieejams atbilstoši

normatīvo aktu prasībām un vai tas ir pietiekami skaidri

formulēts, lai persona varētu izprast no tā izrietošo tiesību un

pienākumu saturu un paredzēt tā piemērošanas sekas.

Apstrīdētās normas tika pieņemtas 2021. gada 8. aprīlī,

izsludinātas 2021. gada 26. aprīlī oficiālajā izdevumā

"Latvijas Vēstnesis" Nr. 79A un stājās spēkā 2021. gada

1. maijā (sk. likumprojektu reģistra datubāzē informāciju par

likumprojektu Nr. 1019/Lp13 "Grozījumi Augstskolu

likumā". Pieejama: saeima.lv). Satversmes tiesai nerodas

šaubas par to, ka apstrīdētās normas ir pieņemtas un izsludinātas

Satversmē un Saeimas kārtības rullī noteiktajā kārtībā, kā arī ir

pieejamas atbilstoši normatīvo aktu prasībām. Tāpat Satversmes

tiesai nerodas šaubas par to, ka apstrīdētās normas ir pietiekami

skaidri formulētas, lai persona varētu izprast no tām izrietošo

tiesību un pienākumu saturu un paredzēt to piemērošanas

sekas.

17.2. Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka likumdevējs,

pieņemot apstrīdētās normas, ir pārkāpis labas likumdošanas

principu. Likumdošanas process esot bijis sasteigts, un

likumdevējs neesot izpildījis Satversmes tiesas 2020. gada

spriedumu un izvērtējis alternatīvus risinājumus. Tāpat

likumdevējs neesot nodrošinājis diskusijas ar nozares pārstāvjiem

un sabiedrību, kā arī neesot izvērtējis apstrīdēto normu

atbilstību Latvijas starptautiskajām saistībām. Arī vairākas

pieaicinātās personas paudušas līdzīgu viedokli (sk.

tiesībsarga, Rektoru padomes, Privāto augstskolu asociācijas un

Aigara Rostovska viedokļus lietas materiālu 2. sēj. 76.-80.,

100.-101.,103.-104. un 132.-133. lp.).

Savukārt Saeima norāda, ka likumdošanas process ir bijis

atbilstošs labas likumdošanas principam. Apstrīdētās normas esot

pieņemtas kopsakarā ar citām normām, kuru mērķis ir īstenot

reformu, proti, pāreju uz izglītību valsts valodā, un valsts

valodas jautājumi esot jau ilgstoši diskutēti nozarē un

sabiedrībā. Arī Izglītības un zinātnes ministrija un Tieslietu

ministrija uzskata, ka labas likumdošanas princips ir

ievērots.

17.2.1. Satversmes 85. pants piešķir Satversmes tiesai

ekskluzīvu kompetenci atzīt par spēkā neesošiem likumus un citus

aktus vai to daļas. No šā panta izriet, ka Satversmes tiesas

spriedumam ir vispārsaistošs spēks un tas ir obligāts ikvienam,

tostarp arī likumdevējam. Tiesiskā, demokrātiskā valstī starp

konstitucionālajiem orgāniem valda savstarpēja cieņa, un nebūtu

pieļaujama tāda situācija, ka Satversmes tiesas spriedums netiek

izpildīts vai tiek izpildīts tikai formāli. Labas likumdošanas

princips liek likumdevējam vērtēt pamattiesību ierobežojuma

satversmību, ievērojot Satversmes tiesas spriedumos paustās

atziņas. Likumdevējam it sevišķi jāņem vērā tie Satversmes tiesas

spriedumi, kuros attiecīgais jautājums jau ir vērtēts un

konkrētās tiesību normas atzītas par neatbilstošām

Satversmei.

Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā iepriekš spēkā bijušais

studiju programmu īstenošanas valodas tiesiskais regulējums

atzīts par neatbilstošu Satversmei. Spriedumā secināts, ka

likumdevējs nebija apsvēris iespējas izmantot citus, personu

tiesības mazāk ierobežojošus līdzekļus leģitīmā mērķa

sasniegšanai. Satversmes tiesa norādīja uz diviem mazāk

ierobežojošiem leģitīmā mērķa sasniegšanas līdzekļiem (sk.

Satversmes tiesas 2020. gada 11. jūnija sprieduma lietā Nr.

2019‑12‑01 35. punktu).

Atbilstoši labas likumdošanas principam likumdevējam ir

jāizvērtē Satversmes tiesas spriedumā norādītie personas

pamattiesības mazāk ierobežojošie līdzekļi leģitīmā mērķa

sasniegšanai. Ja likumdevējs, izvērtējot Satversmes tiesas

norādītos alternatīvos līdzekļus, atzīst, ka atbilstošāks ir cits

risinājums, tas savas rīcības brīvības ietvaros ir tiesīgs to

izvēlēties, pamatojot šo izvēli.

17.2.1.1. Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā

atzīts, ka viens no alternatīviem leģitīmā mērķa sasniegšanas

līdzekļiem, kas mazāk aizskartu augstskolu autonomiju un ar to

saistīto mācībspēku akadēmisko brīvību, ir šāds: piešķirt

tiesības īstenot studiju programmas svešvalodās tām augstskolām,

kuras sasniegušas noteiktus kvalitātes kritērijus (sk.

Satversmes tiesas 2020. gada 11. jūnija sprieduma lietā Nr.

2019‑12‑01 35.1. punktu).

Augstskolu likuma 56. panta ceturtās daļas 2. punkts noteic,

ka studiju programmas var īstenot Eiropas Savienības oficiālajās

valodās, ja studiju virziena akreditācijas procesā visas studiju

programmas, kuras ietilpst vienā izglītības tematiskajā jomā ar

Eiropas Savienības oficiālajā valodā īstenojamo studiju

programmu, ir saņēmušas novērtējumu "labi" vai

"izcili". Tādējādi likumdevējs apstrīdētajās normās ir

noteicis kvalitātes kritēriju izpildi kā priekšnoteikumu tiesībām

īstenot studiju programmas Eiropas Savienības oficiālajās

valodās.

Tomēr Satversmes tiesa vērš uzmanību uz to, ka Satversmes

tiesas 2020. gada spriedumā kvalitātes kritēriji atzīti par

līdzekli, kas mazāk ierobežotu augstskolu autonomiju un

mācībspēku akadēmisko brīvību. Lai gan akreditācijas procesā

ikviena studiju programma tiek novērtēta arī individuāli,

likumdevējs prasību saņemt novērtējumu "labi" vai

"izcili" ir attiecinājis uz visām attiecīgajā

izglītības tematiskajā jomā ietilpstošajām studiju programmām.

Tādējādi tiesības īstenot studiju programmas Eiropas Savienības

oficiālajās valodās ir atkarīgas no tā, vai arī visas pārējās

konkrētajā izglītības tematiskajā jomā ietilpstošās studiju

programmas saņēmušas attiecīgu novērtējumu. Taču vienā izglītības

tematiskajā jomā var ietilpt ļoti dažādas studiju programmas

(sk. Ministru kabineta 2017. gada 13. jūnija noteikumus Nr.

322 "Noteikumi par Latvijas izglītības

klasifikāciju"). Apstrīdētās normas var ietekmēt to, kā

augstskolas savas autonomijas ietvaros pieņem lēmumus par studiju

programmām. Augstskolām, veidojot jaunas studiju programmas vai

arī plānojot slēgt kādu studiju programmu, jārēķinās ar to, ka

šīs studiju programmas var nesaņemt novērtējumu "labi"

vai "izcili" un līdz ar to citas tajā pašā izglītības

tematiskajā jomā ietilpstošās studiju programmas vairs nevarēs

īstenot Eiropas Savienības oficiālajās valodās (sk. Augstākās

izglītības padomes, Rektoru padomes un Ilgas Šuplinskas viedokļus

lietas materiālu 4. sēj. 15.-16., 36. un 101. lp.).

Likumdevējs prasību pēc akreditācijas novērtējuma

"labi" vai "izcili" ir izvirzījis arī studiju

programmām, kas ietilpst izglītības programmu grupās valodu un

kultūras studijas, valodu programmas. Proti, Augstskolu likuma

56. panta piektā daļa noteic, ka studiju programmas, tajā skaitā

kopīgās studiju programmas, izglītības programmu grupās - valodu

un kultūras studijas, valodu programmas - var īstenot Eiropas

Savienības oficiālajās valodās vai citās svešvalodās, ja visas

studiju programmas studiju virziena akreditācijas procesā ir

saņēmušas novērtējumu "labi" vai

"izcili".

Priekšlikumu attiecināt kritērijus "labi" vai

"izcili" arī uz valodu un kultūras studijām iesniedza

Saeimas deputāti komisijas sēdei pirms likumprojekta otrā

lasījuma. Pamatojot šo priekšlikumu, tika norādīts: ja jau

virzāmies uz kvalitāti, tad arī šīm studiju programmām jāsasniedz

noteikti kvalitātes kritēriji (sk. Saeimas Izglītības,

kultūras un zinātnes komisijas 2021. gada 6. aprīļa sēdes

audioierakstu lietas materiālu 2. sēj.). Satversmes tiesa

atzīmē, ka valodu un kultūras studijas nav iespējams apgūt,

studējot tikai valsts valodā. Šī izglītības programmu grupa ir

īpaša ar to, ka ietver Eiropas Savienības oficiālo valodu vai

citu svešvalodu apguvi. Taču Augstskolu likuma 56. panta piektā

daļa liedz īstenot šīs studiju programmas svešvalodās, ja kāda

studiju virzienā ietilpstošā studiju programma saņēmusi

novērtējumu, kas ir zemāks par "labi" vai

"izcili".

Satversmes tiesa secina, ka likumdevējs apstrīdētajās normās

ir noteicis kvalitātes kritēriju izpildi kā priekšnoteikumu

tiesībām īstenot studiju programmas Eiropas Savienības

oficiālajās valodās vai citās svešvalodās, taču nav izvērtējis,

vai ar šiem kritērijiem netiks nesamērīgi ierobežota augstskolu

autonomija un ar to saistītā mācībspēku akadēmiskā brīvība.

Turklāt likumdevējam bija jāņem vērā arī Satversmes tiesas

2020. gada spriedumā atzītais, ka studiju programmu īstenošanas

valodas tiesiskais regulējums stiprina valsts valodas lomu

augstākajā izglītībā (sk. Satversmes tiesas 2020. gada 11.

jūnija sprieduma lietā Nr. 2019‑12‑01 32. punktu). Proti,

likumdevējam bija jāizvērtē, kā apstrīdētās normas aizsargā

valsts valodu augstākajā izglītībā.

Izglītības un zinātnes ministrijas pilnvarotās pārstāves

tiesas sēdē norādīja: apstrīdētās normas paredz plašas svešvalodu

izmantošanas iespējas un pēc būtības pieļauj to, ka visas studiju

programmas varētu tikt īstenotas svešvalodās, jo lielākā daļa

studiju programmu saņem akreditācijas novērtējumu

"labi" vai "izcili". Augstskolas turpinot

īstenot studiju programmas valsts valodā atbilstoši Latvijas

darba tirgus pieprasījumam. Tomēr Satversmes tiesa vērš uzmanību

uz to, ka tiesiskajam regulējumam, kas skar valsts valodu,

jāparedz valsts valodas konstitucionālajam rangam atbilstošas

garantijas. Valsts valodas lietojumu augstākajā izglītībā nevar

padarīt atkarīgu tikai no darba tirgus pieprasījuma. Šāda pieeja

nav vērsta uz ilgtspējīgu valsts valodas aizsardzību.

Turklāt apstrīdētās normas rada pretnostatījumu starp

augstākās izglītības kvalitāti un valsts valodu, pieļaujot to, ka

svešvalodās var tikt īstenotas tikai tādas studiju programmas,

kas saņēmušas novērtējumu "labi" vai

"izcili", bet valsts valodā - arī tādas, kas saņēmušas

novērtējumu "viduvēji". Tādējādi var tikt apdraudētas

iespējas saņemt kvalitatīvu augstāko izglītību valsts valodā un

tikt apdraudēta arī valsts valodas akadēmiskā un zinātniskā

attīstība. Valsts valodai augstākās izglītības kvalitātes

nodrošināšanā un attīstībā jābūt prioritārai. Satversmes tiesa

atzīmē: citu valstu pieredze liecina, ka valsts valodas

aizsardzībai augstskolās var tikt izmantoti dažādi risinājumi

(sk., piemēram: Pruvot E. B., Estermann T., Popkhadze N.,

University Autonomy in Europe IV: The Scorecard 2023. Brussels:

European University Association, pp. 50.-51. Pieejams:

eua.eu).

Tādējādi likumdevējs nav izvērtējis to, vai ar apstrīdētajām

normām netiks nesamērīgi ierobežota augstskolu autonomija un ar

to saistītā mācībspēku akadēmiskā brīvība, vienlaikus aizsargājot

valsts valodu augstākajā izglītībā.

17.2.1.2. Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā

norādīts, ka personas pamattiesības mazāk ierobežojošs līdzeklis

varētu būt arī izņēmumi no vispārējā regulējuma, piemēram,

atsevišķās zinātnes nozarēs vai noteikta līmeņa studijās.

Augstskolu likuma 56. panta trešā daļa (redakcijā, kas bija

spēkā no 2021. gada 1. maija līdz 2022. gada 10. oktobrim), tāpat

kā šīs normas iepriekšējā redakcija, kas jau vērtēta Satversmes

tiesas 2020. gada spriedumā, noteica vienādu valsts valodas un

svešvalodu izmantošanas proporciju visās zinātnes nozarēs un

visos studiju līmeņos.

Bijusī izglītības un zinātnes ministre Ilga Šuplinska tiesas

sēdē apstiprināja, ka atsevišķās nozarēs iespējami izņēmumi

netika vērtēti. Attiecībā uz noteiktiem studiju līmeņiem

Izglītības un zinātnes ministrijas pilnvarotās pārstāves

norādīja, ka šis jautājums ticis vērtēts, izstrādājot konceptuālo

ziņojumu "Par jauna doktorantūras modeļa ieviešanu

Latvijā". Proti, šā ziņojuma izstrādes gaitā priekšlikums

par iespējām izmantot svešvalodas doktorantūras studiju līmenī

neesot guvis augstskolu pārstāvju atbalstu. Tomēr tiesas sēdē

Rektoru padomes pilnvarotais pārstāvis norādīja, ka augstskolas

cēla iebildumus nevis pret to, ka dažādos studiju līmeņos varētu

būt atšķirīgs tiesiskais regulējums attiecībā uz studiju

programmu īstenošanas valodu, bet gan pret priekšlikumu noteikt

pienākumu promocijas darbus izstrādāt angļu valodā. Turklāt

Satversmes tiesa atzīmē, ka minētais ziņojums nevar aizstāt

likumdevēja vērtējumu par svešvalodu lietojumu noteikta līmeņa

studijās, tas attiecas tikai uz doktorantūras līmeņa studijām un

nav vērsts uz studiju programmu īstenošanas valodas tiesisko

regulējumu.

Tādējādi Satversmes tiesa negūst pārliecību, ka likumdevējs

būtu vērtējis to, vai svešvalodu izmantošanas proporcija

atsevišķās zinātnes nozarēs vai noteiktos studiju līmeņos varētu

būt atšķirīga.

17.2.1.3. Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā

likumdevējam atvēlētais laiks jauna tiesiskā regulējuma izstrādei

bija vairāk nekā desmit mēneši. Pamatojoties uz Izglītības un

zinātnes ministrijas vēstulē izteikto priekšlikumu, komisija

likumprojektu Saeimā iesniedza aptuveni vienu mēnesi pirms šī

termiņa beigām. Likumprojekts tika izskatīts steidzamības

kārtībā, lai tiesību normas stātos spēkā līdz brīdim, kad

iepriekšējais tiesiskais regulējums atbilstoši Satversmes tiesas

2020. gada spriedumam zaudētu spēku.

Likumprojekta anotācijā norādīts, ka konsultācijas,

sagatavojot likumprojektu, nav notikušas (sk. likumprojekta

"Grozījumi Augstskolu likumā" (Nr. 1019/Lp13)

sākotnējās ietekmes novērtējuma ziņojumu (anotāciju)).

Komisijas sēdē vairāki deputāti norādīja, ka likumdošanas process

bijis nepārdomāts un tajā nav notikusi izvērsta diskusija par

Satversmes tiesas 2020. gada sprieduma izpildi un alternatīviem

līdzekļiem. Izglītības un zinātnes ministrija komisijas sēdē

atzina, ka likumprojekta izstrādes darbu vajadzēja uzsākt daudz

agrāk, lai īstenotu konsultācijas ar nozares pārstāvjiem. Arī

Saeimas Juridiskais birojs norādīja, ka nav guvis pārliecību par

to, ka būtu izsvērti visi Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā

norādītie alternatīvie līdzekļi (sk. Saeimas Izglītības,

kultūras un zinātnes komisijas 2021. gada 23. un 24.

marta, 6. un 7. aprīļa sēžu audioierakstus lietas materiālu 2.

sēj.).

Satversmes tiesa negūst apstiprinājumu tam, ka likumdevējs,

vērtējot Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā norādītos

alternatīvos līdzekļus, būtu pēc iespējas apzinājis ieinteresēto

personu viedokļus.

Satversmes tiesa secina, ka likumdevējs nav pienācīgi

izvērtējis Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā norādītos

alternatīvos līdzekļus.

17.2.2. Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka

likumdevējam, izstrādājot tiesisko regulējumu, kas nosaka studiju

programmu īstenošanas valodu, bija jāņem vērā arī mazākumtautību

tiesības.

Satversmes tiesa ir atzinusi, ka likumdevējam ir pienākums

izvērtēt likumprojektā paredzēto tiesību normu atbilstību

augstāka juridiska spēka tiesību normām, tostarp Satversmei un

starptautisko tiesību normām (sk. Satversmes tiesas

2019. gada 13. novembra sprieduma lietā Nr. 2018‑22‑01 17.

punktu).

Mazākumtautību tiesību atzīšana un ievērošana ietverta

Satversmes 114. pantā. Valstij ir pienākums respektēt un garantēt

pie mazākumtautībām piederošo personu tiesības saglabāt un

attīstīt savu identitāti, saglabājot un attīstot mazākumtautības

valodu, kā arī etnisko un kultūras savdabību (sk. Satversmes

tiesas 2019. gada 13. novembra sprieduma lietā Nr. 2018‑22‑01

15.2. punktu). Izglītība ir būtiska mazākumtautību

identitātes, kuru pamatā veido valoda un kultūra, saglabāšanai.

Tiesiskais regulējums, kas izglītības programmu grupās - valodu

un kultūras studijas, valodu programmas - paredz izņēmumu no

pienākuma studiju programmas īstenot valsts valodā, nodrošina uz

mazākumtautību identitātes saglabāšanu vērstu studiju programmu

īstenošanas iespējas (sk. Satversmes tiesas 2023. gada 9.

februāra sprieduma lietā Nr. 2020‑33‑01 34. punktu).

Satversmes 114. pantā ietverto tiesību saturs atklājams

kopsakarā ar Latvijai saistošiem starptautisko tiesību

dokumentiem nacionālo minoritāšu tiesību aizsardzības jomā,

tostarp Vispārējo konvenciju par nacionālo minoritāšu aizsardzību

(sk. Satversmes tiesas 2019. gada 23. aprīļa sprieduma lietā

Nr. 2018‑12‑01 24.2. punktu un 2020. gada 19. jūnija sprieduma

lietā Nr. 2019‑20‑03 18.3. punktu). Vispārējā konvencija par

nacionālo minoritāšu aizsardzību regulē citstarp mazākumtautību

tiesības uz izglītību. Vispārējās konvencijas par nacionālo

minoritāšu aizsardzību Konsultatīvā komiteja ir norādījusi, ka

izglītības jēdziens konvencijā saprotams plaši, aptverot arī

augstāko izglītību (sk.: Advisory Committee on the Framework

Convention for the Protection of National Minorities: Commentary

on Education under the Framework Convention for the Protection of

National Minorities (Thematic Commentary No. 1). 2 March 2006,

ACFC/25DOC(2006)002, p. 13; sk. arī.: Advisory Committee on the

Framework Convention for the Protection of National Minorities:

The Language Rights of Persons Belonging to National Minorities

under the Framework Convention (Thematic Commentary No. 3). 5

July 2012, ACFC/44DOC(2012)001 rev, para. 75).

Apstrīdētās normas pieļauj iespēju īstenot studiju programmas

izglītības programmu grupās - valodu un kultūras studijas, valodu

programmas - Eiropas Savienības oficiālajās valodās vai citās

svešvalodās tikai tad, ja visas attiecīgajā studiju virzienā

ietilpstošās studiju programmas ir saņēmušas novērtējumu

"labi" vai "izcili". Tādējādi apstrīdētās

normas var ietekmēt mazākumtautību tiesību aizsardzību.

Tāpēc likumdevējam, pieņemot apstrīdētās normas, bija jāvērtē

to atbilstība arī Satversmes 114. pantam un Vispārējai

konvencijai par nacionālo minoritāšu aizsardzību. No lietas

materiāliem nav gūstams apstiprinājums tam, ka likumdevējs būtu

veicis šādu izvērtējumu.

17.2.3. Ņemot vērā šā sprieduma 17.2. punktā minēto,

likumdevējs nav izvērtējis Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā

norādītos alternatīvos līdzekļus, kas mazāk ierobežotu personas

pamattiesības, līdzsvarojot tos ar nepieciešamību aizsargāt

valsts valodu augstākajā izglītībā. Tātad likumdevējs nav

nodrošinājis Satversmes tiesas 2020. gada sprieduma pienācīgu

izpildi. Tāpat likumdevējs nav izvērtējis apstrīdēto normu

atbilstību Satversmes 114. pantam un Vispārējai konvencijai par

nacionālo minoritāšu aizsardzību. Tādējādi ir pieļauts būtisks

labas likumdošanas principa pārkāpums.

Līdz ar to apstrīdētajās normās

ietvertais pamattiesību ierobežojums nav noteikts ar pienācīgā

kārtībā pieņemtu likumu un apstrīdētās normas, ciktāl tās

attiecas uz augstskolām un to mācībspēkiem, neatbilst Satversmes

112. un 113. pantam.