17. pants

1Izvērtējot pamattiesību ierobežojuma satversmību,

2visupirms jāpārbauda, vai ierobežojums ir noteikts ar pienācīgā

3kārtībā pieņemtu likumu. Pamattiesību ierobežojumam jābūt

4noteiktam tādā likumdošanas procesā, kas atbilst labas

5likumdošanas principam (sk. Satversmes tiesas 2022. gada 29.

6septembra sprieduma lietā Nr. 2022‑08‑01 13. punktu).

717.1. Vērtējot, vai pamattiesību ierobežojums ir

8noteikts ar pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu, jāpārbauda, vai

9likums ir pieņemts, izsludināts un publiski pieejams atbilstoši

10normatīvo aktu prasībām un vai tas ir pietiekami skaidri

11formulēts, lai persona varētu izprast no tā izrietošo tiesību un

12pienākumu saturu un paredzēt tā piemērošanas sekas.

13Apstrīdētās normas tika pieņemtas 2021. gada 8. aprīlī,

14izsludinātas 2021. gada 26. aprīlī oficiālajā izdevumā

15"Latvijas Vēstnesis" Nr. 79A un stājās spēkā 2021. gada

161. maijā (sk. likumprojektu reģistra datubāzē informāciju par

17likumprojektu Nr. 1019/Lp13 "Grozījumi Augstskolu

18likumā". Pieejama: saeima.lv). Satversmes tiesai nerodas

19šaubas par to, ka apstrīdētās normas ir pieņemtas un izsludinātas

20Satversmē un Saeimas kārtības rullī noteiktajā kārtībā, kā arī ir

21pieejamas atbilstoši normatīvo aktu prasībām. Tāpat Satversmes

22tiesai nerodas šaubas par to, ka apstrīdētās normas ir pietiekami

23skaidri formulētas, lai persona varētu izprast no tām izrietošo

24tiesību un pienākumu saturu un paredzēt to piemērošanas

25sekas.

2617.2. Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka likumdevējs,

27pieņemot apstrīdētās normas, ir pārkāpis labas likumdošanas

28principu. Likumdošanas process esot bijis sasteigts, un

29likumdevējs neesot izpildījis Satversmes tiesas 2020. gada

30spriedumu un izvērtējis alternatīvus risinājumus. Tāpat

31likumdevējs neesot nodrošinājis diskusijas ar nozares pārstāvjiem

32un sabiedrību, kā arī neesot izvērtējis apstrīdēto normu

33atbilstību Latvijas starptautiskajām saistībām. Arī vairākas

34pieaicinātās personas paudušas līdzīgu viedokli (sk.

35tiesībsarga, Rektoru padomes, Privāto augstskolu asociācijas un

36Aigara Rostovska viedokļus lietas materiālu 2. sēj. 76.-80.,

37100.-101.,103.-104. un 132.-133. lp.).

38Savukārt Saeima norāda, ka likumdošanas process ir bijis

39atbilstošs labas likumdošanas principam. Apstrīdētās normas esot

40pieņemtas kopsakarā ar citām normām, kuru mērķis ir īstenot

41reformu, proti, pāreju uz izglītību valsts valodā, un valsts

42valodas jautājumi esot jau ilgstoši diskutēti nozarē un

43sabiedrībā. Arī Izglītības un zinātnes ministrija un Tieslietu

44ministrija uzskata, ka labas likumdošanas princips ir

45ievērots.

4617.2.1. Satversmes 85. pants piešķir Satversmes tiesai

47ekskluzīvu kompetenci atzīt par spēkā neesošiem likumus un citus

48aktus vai to daļas. No šā panta izriet, ka Satversmes tiesas

49spriedumam ir vispārsaistošs spēks un tas ir obligāts ikvienam,

50tostarp arī likumdevējam. Tiesiskā, demokrātiskā valstī starp

51konstitucionālajiem orgāniem valda savstarpēja cieņa, un nebūtu

52pieļaujama tāda situācija, ka Satversmes tiesas spriedums netiek

53izpildīts vai tiek izpildīts tikai formāli. Labas likumdošanas

54princips liek likumdevējam vērtēt pamattiesību ierobežojuma

55satversmību, ievērojot Satversmes tiesas spriedumos paustās

56atziņas. Likumdevējam it sevišķi jāņem vērā tie Satversmes tiesas

57spriedumi, kuros attiecīgais jautājums jau ir vērtēts un

58konkrētās tiesību normas atzītas par neatbilstošām

59Satversmei.

60Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā iepriekš spēkā bijušais

61studiju programmu īstenošanas valodas tiesiskais regulējums

62atzīts par neatbilstošu Satversmei. Spriedumā secināts, ka

63likumdevējs nebija apsvēris iespējas izmantot citus, personu

64tiesības mazāk ierobežojošus līdzekļus leģitīmā mērķa

65sasniegšanai. Satversmes tiesa norādīja uz diviem mazāk

66ierobežojošiem leģitīmā mērķa sasniegšanas līdzekļiem (sk.

67Satversmes tiesas 2020. gada 11. jūnija sprieduma lietā Nr.

682019‑12‑01 35. punktu).

69Atbilstoši labas likumdošanas principam likumdevējam ir

70jāizvērtē Satversmes tiesas spriedumā norādītie personas

71pamattiesības mazāk ierobežojošie līdzekļi leģitīmā mērķa

72sasniegšanai. Ja likumdevējs, izvērtējot Satversmes tiesas

73norādītos alternatīvos līdzekļus, atzīst, ka atbilstošāks ir cits

74risinājums, tas savas rīcības brīvības ietvaros ir tiesīgs to

75izvēlēties, pamatojot šo izvēli.

7617.2.1.1. Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā

77atzīts, ka viens no alternatīviem leģitīmā mērķa sasniegšanas

78līdzekļiem, kas mazāk aizskartu augstskolu autonomiju un ar to

79saistīto mācībspēku akadēmisko brīvību, ir šāds: piešķirt

80tiesības īstenot studiju programmas svešvalodās tām augstskolām,

81kuras sasniegušas noteiktus kvalitātes kritērijus (sk.

82Satversmes tiesas 2020. gada 11. jūnija sprieduma lietā Nr.

832019‑12‑01 35.1. punktu).

84Augstskolu likuma 56. panta ceturtās daļas 2. punkts noteic,

85ka studiju programmas var īstenot Eiropas Savienības oficiālajās

86valodās, ja studiju virziena akreditācijas procesā visas studiju

87programmas, kuras ietilpst vienā izglītības tematiskajā jomā ar

88Eiropas Savienības oficiālajā valodā īstenojamo studiju

89programmu, ir saņēmušas novērtējumu "labi" vai

90"izcili". Tādējādi likumdevējs apstrīdētajās normās ir

91noteicis kvalitātes kritēriju izpildi kā priekšnoteikumu tiesībām

92īstenot studiju programmas Eiropas Savienības oficiālajās

93valodās.

94Tomēr Satversmes tiesa vērš uzmanību uz to, ka Satversmes

95tiesas 2020. gada spriedumā kvalitātes kritēriji atzīti par

96līdzekli, kas mazāk ierobežotu augstskolu autonomiju un

97mācībspēku akadēmisko brīvību. Lai gan akreditācijas procesā

98ikviena studiju programma tiek novērtēta arī individuāli,

99likumdevējs prasību saņemt novērtējumu "labi" vai

100"izcili" ir attiecinājis uz visām attiecīgajā

101izglītības tematiskajā jomā ietilpstošajām studiju programmām.

102Tādējādi tiesības īstenot studiju programmas Eiropas Savienības

103oficiālajās valodās ir atkarīgas no tā, vai arī visas pārējās

104konkrētajā izglītības tematiskajā jomā ietilpstošās studiju

105programmas saņēmušas attiecīgu novērtējumu. Taču vienā izglītības

106tematiskajā jomā var ietilpt ļoti dažādas studiju programmas

107(sk. Ministru kabineta 2017. gada 13. jūnija noteikumus Nr.

108322 "Noteikumi par Latvijas izglītības

109klasifikāciju"). Apstrīdētās normas var ietekmēt to, kā

110augstskolas savas autonomijas ietvaros pieņem lēmumus par studiju

111programmām. Augstskolām, veidojot jaunas studiju programmas vai

112arī plānojot slēgt kādu studiju programmu, jārēķinās ar to, ka

113šīs studiju programmas var nesaņemt novērtējumu "labi"

114vai "izcili" un līdz ar to citas tajā pašā izglītības

115tematiskajā jomā ietilpstošās studiju programmas vairs nevarēs

116īstenot Eiropas Savienības oficiālajās valodās (sk. Augstākās

117izglītības padomes, Rektoru padomes un Ilgas Šuplinskas viedokļus

118lietas materiālu 4. sēj. 15.-16., 36. un 101. lp.).

119Likumdevējs prasību pēc akreditācijas novērtējuma

120"labi" vai "izcili" ir izvirzījis arī studiju

121programmām, kas ietilpst izglītības programmu grupās valodu un

122kultūras studijas, valodu programmas. Proti, Augstskolu likuma

12356. panta piektā daļa noteic, ka studiju programmas, tajā skaitā

124kopīgās studiju programmas, izglītības programmu grupās - valodu

125un kultūras studijas, valodu programmas - var īstenot Eiropas

126Savienības oficiālajās valodās vai citās svešvalodās, ja visas

127studiju programmas studiju virziena akreditācijas procesā ir

128saņēmušas novērtējumu "labi" vai

129"izcili".

130Priekšlikumu attiecināt kritērijus "labi" vai

131"izcili" arī uz valodu un kultūras studijām iesniedza

132Saeimas deputāti komisijas sēdei pirms likumprojekta otrā

133lasījuma. Pamatojot šo priekšlikumu, tika norādīts: ja jau

134virzāmies uz kvalitāti, tad arī šīm studiju programmām jāsasniedz

135noteikti kvalitātes kritēriji (sk. Saeimas Izglītības,

136kultūras un zinātnes komisijas 2021. gada 6. aprīļa sēdes

137audioierakstu lietas materiālu 2. sēj.). Satversmes tiesa

138atzīmē, ka valodu un kultūras studijas nav iespējams apgūt,

139studējot tikai valsts valodā. Šī izglītības programmu grupa ir

140īpaša ar to, ka ietver Eiropas Savienības oficiālo valodu vai

141citu svešvalodu apguvi. Taču Augstskolu likuma 56. panta piektā

142daļa liedz īstenot šīs studiju programmas svešvalodās, ja kāda

143studiju virzienā ietilpstošā studiju programma saņēmusi

144novērtējumu, kas ir zemāks par "labi" vai

145"izcili".

146Satversmes tiesa secina, ka likumdevējs apstrīdētajās normās

147ir noteicis kvalitātes kritēriju izpildi kā priekšnoteikumu

148tiesībām īstenot studiju programmas Eiropas Savienības

149oficiālajās valodās vai citās svešvalodās, taču nav izvērtējis,

150vai ar šiem kritērijiem netiks nesamērīgi ierobežota augstskolu

151autonomija un ar to saistītā mācībspēku akadēmiskā brīvība.

152Turklāt likumdevējam bija jāņem vērā arī Satversmes tiesas

1532020. gada spriedumā atzītais, ka studiju programmu īstenošanas

154valodas tiesiskais regulējums stiprina valsts valodas lomu

155augstākajā izglītībā (sk. Satversmes tiesas 2020. gada 11.

156jūnija sprieduma lietā Nr. 2019‑12‑01 32. punktu). Proti,

157likumdevējam bija jāizvērtē, kā apstrīdētās normas aizsargā

158valsts valodu augstākajā izglītībā.

159Izglītības un zinātnes ministrijas pilnvarotās pārstāves

160tiesas sēdē norādīja: apstrīdētās normas paredz plašas svešvalodu

161izmantošanas iespējas un pēc būtības pieļauj to, ka visas studiju

162programmas varētu tikt īstenotas svešvalodās, jo lielākā daļa

163studiju programmu saņem akreditācijas novērtējumu

164"labi" vai "izcili". Augstskolas turpinot

165īstenot studiju programmas valsts valodā atbilstoši Latvijas

166darba tirgus pieprasījumam. Tomēr Satversmes tiesa vērš uzmanību

167uz to, ka tiesiskajam regulējumam, kas skar valsts valodu,

168jāparedz valsts valodas konstitucionālajam rangam atbilstošas

169garantijas. Valsts valodas lietojumu augstākajā izglītībā nevar

170padarīt atkarīgu tikai no darba tirgus pieprasījuma. Šāda pieeja

171nav vērsta uz ilgtspējīgu valsts valodas aizsardzību.

172Turklāt apstrīdētās normas rada pretnostatījumu starp

173augstākās izglītības kvalitāti un valsts valodu, pieļaujot to, ka

174svešvalodās var tikt īstenotas tikai tādas studiju programmas,

175kas saņēmušas novērtējumu "labi" vai

176"izcili", bet valsts valodā - arī tādas, kas saņēmušas

177novērtējumu "viduvēji". Tādējādi var tikt apdraudētas

178iespējas saņemt kvalitatīvu augstāko izglītību valsts valodā un

179tikt apdraudēta arī valsts valodas akadēmiskā un zinātniskā

180attīstība. Valsts valodai augstākās izglītības kvalitātes

181nodrošināšanā un attīstībā jābūt prioritārai. Satversmes tiesa

182atzīmē: citu valstu pieredze liecina, ka valsts valodas

183aizsardzībai augstskolās var tikt izmantoti dažādi risinājumi

184(sk., piemēram: Pruvot E. B., Estermann T., Popkhadze N.,

185University Autonomy in Europe IV: The Scorecard 2023. Brussels:

186European University Association, pp. 50.-51. Pieejams:

187eua.eu).

188Tādējādi likumdevējs nav izvērtējis to, vai ar apstrīdētajām

189normām netiks nesamērīgi ierobežota augstskolu autonomija un ar

190to saistītā mācībspēku akadēmiskā brīvība, vienlaikus aizsargājot

191valsts valodu augstākajā izglītībā.

19217.2.1.2. Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā

193norādīts, ka personas pamattiesības mazāk ierobežojošs līdzeklis

194varētu būt arī izņēmumi no vispārējā regulējuma, piemēram,

195atsevišķās zinātnes nozarēs vai noteikta līmeņa studijās.

196Augstskolu likuma 56. panta trešā daļa (redakcijā, kas bija

197spēkā no 2021. gada 1. maija līdz 2022. gada 10. oktobrim), tāpat

198kā šīs normas iepriekšējā redakcija, kas jau vērtēta Satversmes

199tiesas 2020. gada spriedumā, noteica vienādu valsts valodas un

200svešvalodu izmantošanas proporciju visās zinātnes nozarēs un

201visos studiju līmeņos.

202Bijusī izglītības un zinātnes ministre Ilga Šuplinska tiesas

203sēdē apstiprināja, ka atsevišķās nozarēs iespējami izņēmumi

204netika vērtēti. Attiecībā uz noteiktiem studiju līmeņiem

205Izglītības un zinātnes ministrijas pilnvarotās pārstāves

206norādīja, ka šis jautājums ticis vērtēts, izstrādājot konceptuālo

207ziņojumu "Par jauna doktorantūras modeļa ieviešanu

208Latvijā". Proti, šā ziņojuma izstrādes gaitā priekšlikums

209par iespējām izmantot svešvalodas doktorantūras studiju līmenī

210neesot guvis augstskolu pārstāvju atbalstu. Tomēr tiesas sēdē

211Rektoru padomes pilnvarotais pārstāvis norādīja, ka augstskolas

212cēla iebildumus nevis pret to, ka dažādos studiju līmeņos varētu

213būt atšķirīgs tiesiskais regulējums attiecībā uz studiju

214programmu īstenošanas valodu, bet gan pret priekšlikumu noteikt

215pienākumu promocijas darbus izstrādāt angļu valodā. Turklāt

216Satversmes tiesa atzīmē, ka minētais ziņojums nevar aizstāt

217likumdevēja vērtējumu par svešvalodu lietojumu noteikta līmeņa

218studijās, tas attiecas tikai uz doktorantūras līmeņa studijām un

219nav vērsts uz studiju programmu īstenošanas valodas tiesisko

220regulējumu.

221Tādējādi Satversmes tiesa negūst pārliecību, ka likumdevējs

222būtu vērtējis to, vai svešvalodu izmantošanas proporcija

223atsevišķās zinātnes nozarēs vai noteiktos studiju līmeņos varētu

224būt atšķirīga.

22517.2.1.3. Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā

226likumdevējam atvēlētais laiks jauna tiesiskā regulējuma izstrādei

227bija vairāk nekā desmit mēneši. Pamatojoties uz Izglītības un

228zinātnes ministrijas vēstulē izteikto priekšlikumu, komisija

229likumprojektu Saeimā iesniedza aptuveni vienu mēnesi pirms šī

230termiņa beigām. Likumprojekts tika izskatīts steidzamības

231kārtībā, lai tiesību normas stātos spēkā līdz brīdim, kad

232iepriekšējais tiesiskais regulējums atbilstoši Satversmes tiesas

2332020. gada spriedumam zaudētu spēku.

234Likumprojekta anotācijā norādīts, ka konsultācijas,

235sagatavojot likumprojektu, nav notikušas (sk. likumprojekta

236"Grozījumi Augstskolu likumā" (Nr. 1019/Lp13)

237sākotnējās ietekmes novērtējuma ziņojumu (anotāciju)).

238Komisijas sēdē vairāki deputāti norādīja, ka likumdošanas process

239bijis nepārdomāts un tajā nav notikusi izvērsta diskusija par

240Satversmes tiesas 2020. gada sprieduma izpildi un alternatīviem

241līdzekļiem. Izglītības un zinātnes ministrija komisijas sēdē

242atzina, ka likumprojekta izstrādes darbu vajadzēja uzsākt daudz

243agrāk, lai īstenotu konsultācijas ar nozares pārstāvjiem. Arī

244Saeimas Juridiskais birojs norādīja, ka nav guvis pārliecību par

245to, ka būtu izsvērti visi Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā

246norādītie alternatīvie līdzekļi (sk. Saeimas Izglītības,

247kultūras un zinātnes komisijas 2021. gada 23. un 24.

248marta, 6. un 7. aprīļa sēžu audioierakstus lietas materiālu 2.

249sēj.).

250Satversmes tiesa negūst apstiprinājumu tam, ka likumdevējs,

251vērtējot Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā norādītos

252alternatīvos līdzekļus, būtu pēc iespējas apzinājis ieinteresēto

253personu viedokļus.

254Satversmes tiesa secina, ka likumdevējs nav pienācīgi

255izvērtējis Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā norādītos

256alternatīvos līdzekļus.

25717.2.2. Pieteikuma iesniedzējs uzskata, ka

258likumdevējam, izstrādājot tiesisko regulējumu, kas nosaka studiju

259programmu īstenošanas valodu, bija jāņem vērā arī mazākumtautību

260tiesības.

261Satversmes tiesa ir atzinusi, ka likumdevējam ir pienākums

262izvērtēt likumprojektā paredzēto tiesību normu atbilstību

263augstāka juridiska spēka tiesību normām, tostarp Satversmei un

264starptautisko tiesību normām (sk. Satversmes tiesas

2652019. gada 13. novembra sprieduma lietā Nr. 2018‑22‑01 17.

266punktu).

267Mazākumtautību tiesību atzīšana un ievērošana ietverta

268Satversmes 114. pantā. Valstij ir pienākums respektēt un garantēt

269pie mazākumtautībām piederošo personu tiesības saglabāt un

270attīstīt savu identitāti, saglabājot un attīstot mazākumtautības

271valodu, kā arī etnisko un kultūras savdabību (sk. Satversmes

272tiesas 2019. gada 13. novembra sprieduma lietā Nr. 2018‑22‑01

27315.2. punktu). Izglītība ir būtiska mazākumtautību

274identitātes, kuru pamatā veido valoda un kultūra, saglabāšanai.

275Tiesiskais regulējums, kas izglītības programmu grupās - valodu

276un kultūras studijas, valodu programmas - paredz izņēmumu no

277pienākuma studiju programmas īstenot valsts valodā, nodrošina uz

278mazākumtautību identitātes saglabāšanu vērstu studiju programmu

279īstenošanas iespējas (sk. Satversmes tiesas 2023. gada 9.

280februāra sprieduma lietā Nr. 2020‑33‑01 34. punktu).

281Satversmes 114. pantā ietverto tiesību saturs atklājams

282kopsakarā ar Latvijai saistošiem starptautisko tiesību

283dokumentiem nacionālo minoritāšu tiesību aizsardzības jomā,

284tostarp Vispārējo konvenciju par nacionālo minoritāšu aizsardzību

285(sk. Satversmes tiesas 2019. gada 23. aprīļa sprieduma lietā

286Nr. 2018‑12‑01 24.2. punktu un 2020. gada 19. jūnija sprieduma

287lietā Nr. 2019‑20‑03 18.3. punktu). Vispārējā konvencija par

288nacionālo minoritāšu aizsardzību regulē citstarp mazākumtautību

289tiesības uz izglītību. Vispārējās konvencijas par nacionālo

290minoritāšu aizsardzību Konsultatīvā komiteja ir norādījusi, ka

291izglītības jēdziens konvencijā saprotams plaši, aptverot arī

292augstāko izglītību (sk.: Advisory Committee on the Framework

293Convention for the Protection of National Minorities: Commentary

294on Education under the Framework Convention for the Protection of

295National Minorities (Thematic Commentary No. 1). 2 March 2006,

296ACFC/25DOC(2006)002, p. 13; sk. arī.: Advisory Committee on the

297Framework Convention for the Protection of National Minorities:

298The Language Rights of Persons Belonging to National Minorities

299under the Framework Convention (Thematic Commentary No. 3). 5

300July 2012, ACFC/44DOC(2012)001 rev, para. 75).

301Apstrīdētās normas pieļauj iespēju īstenot studiju programmas

302izglītības programmu grupās - valodu un kultūras studijas, valodu

303programmas - Eiropas Savienības oficiālajās valodās vai citās

304svešvalodās tikai tad, ja visas attiecīgajā studiju virzienā

305ietilpstošās studiju programmas ir saņēmušas novērtējumu

306"labi" vai "izcili". Tādējādi apstrīdētās

307normas var ietekmēt mazākumtautību tiesību aizsardzību.

308Tāpēc likumdevējam, pieņemot apstrīdētās normas, bija jāvērtē

309to atbilstība arī Satversmes 114. pantam un Vispārējai

310konvencijai par nacionālo minoritāšu aizsardzību. No lietas

311materiāliem nav gūstams apstiprinājums tam, ka likumdevējs būtu

312veicis šādu izvērtējumu.

31317.2.3. Ņemot vērā šā sprieduma 17.2. punktā minēto,

314likumdevējs nav izvērtējis Satversmes tiesas 2020. gada spriedumā

315norādītos alternatīvos līdzekļus, kas mazāk ierobežotu personas

316pamattiesības, līdzsvarojot tos ar nepieciešamību aizsargāt

317valsts valodu augstākajā izglītībā. Tātad likumdevējs nav

318nodrošinājis Satversmes tiesas 2020. gada sprieduma pienācīgu

319izpildi. Tāpat likumdevējs nav izvērtējis apstrīdēto normu

320atbilstību Satversmes 114. pantam un Vispārējai konvencijai par

321nacionālo minoritāšu aizsardzību. Tādējādi ir pieļauts būtisks

322labas likumdošanas principa pārkāpums.

323Līdz ar to apstrīdētajās normās

324ietvertais pamattiesību ierobežojums nav noteikts ar pienācīgā

325kārtībā pieņemtu likumu un apstrīdētās normas, ciktāl tās

326attiecas uz augstskolām un to mācībspēkiem, neatbilst Satversmes

327112. un 113. pantam.