21. pants
noteic, ka "iekšējās darbības un kārtības

noteikšanai Saeima izstrādā sev kārtības rulli". Šajā pantā ir

ietverts princips, ka Saeima pati, nevis kāds cits, nosaka sev

darbības kārtību [sk. Satversmes tiesas 1998. gada

13. jūlija sprieduma lietā Nr. 03-04(98) secinājumu

daļas 3. punktu, 2002. gada 22. februāra sprieduma

lietā Nr. 2001-06-03 secinājumu daļas 5. punktu un

Satversmes tiesas 2008. gada 16. decembra sprieduma

lietā Nr. 2008-09-0106 6.1. punktu]. Saeimas

kārtības ruļļa (turpmāk - Kārtības rullis) "mērķis ir noteikt

tādu Saeimas darba kārtību, kas, realizējot vairākuma gribu,

vienlaikus garantē arī mazākuma tiesības un nodrošina Saeimas

darba efektivitāti" [Satversmes tiesas 1998. gada

13. jūlija sprieduma lietā Nr. 03-04(98) secinājumu

daļas 3. punkts].

11.1. Kārtības ruļļa

85. panta piektās daļas 6. punkts paredz, ka

likumprojekta anotācijā ir jānorāda informācija par to, kādas

konsultācijas veiktas likumprojekta izstrādāšanas gaitā. Ja

likumprojektu iesniedz Ministru kabinets, saskaņā ar Kārtības

ruļļa 79. panta trešo daļu anotāciju likumprojektam

pievieno, kad tas tiek iesniegts Saeimai. Savukārt tad, ja

likumprojektu iesniedz Valsts prezidents, Saeimas komisija vai ne

mazāk kā pieci deputāti, saskaņā ar Kārtības ruļļa 85. panta

piekto daļu anotāciju Saeimas Prezidija noteiktajā kārtībā

aizpilda atbildīgā komisija.

Likumprojektu "Administratīvo

teritoriju un apdzīvoto vietu likums" (reģ. Nr. 684/Lp9)

Saeimai 2008. gada 21. aprīlī iesniedza Ministru

kabinets. Tas paredzēja apvienot vienā likumā svarīgākās likuma

"Par Latvijas Republikas administratīvo teritoriju izveidošanu un

apdzīvoto vietu statusa noteikšanu" un Administratīvi

teritoriālās reformas likuma normas, saglabājot principu, ka

teritoriālo iedalījumu nosaka Ministru kabinets. Līdz ar to šajā

likumprojektā detalizēta informācija par konsultāciju procesu ar

konkrētām pašvaldībām nebija norādīta (sk. šā sprieduma

1.1. punktu).

Taču Kārtības rullī ietvertā

prasība likumprojekta anotācijā ietvert informāciju par

konsultācijām nenozīmē, ka normas, pirms kuru pieņemšanas likums

paredz veikt noteiktas konsultācijas, būtu iespējams

likumprojektā ietvert tikai līdz likumprojekta pieņemšanai

pirmajā lasījumā.

Likumdošanas process ir sevišķa

procesuālā kārtība, kādā Saeima vai pati tauta panāk to, ka

iepriekš sagatavots likumprojekts kļūst par likumu, tas ir, par

normatīvu aktu, kas ieņem noteiktu vietu normatīvo aktu sistēmā.

Likumdošanas procesu var iedalīt šādās stadijās: likumdošanas

iniciatīva, likumprojekta apspriešana, likuma pieņemšana, likuma

publicēšana (sk. Satversmes tiesas 2008. gada

16. decembra sprieduma lietā Nr. 2008-09-0106

6.1. punktu).

Nedz no

Kārtības ruļļa, nedz citiem likumiem neizriet, ka Hartas

5. pantā paredzētās konsultācijas būtu pieļaujams veikt

tikai vienā konkrētā likumdošanas stadijā.

11.2. "Saskaņā ar Saeimas

kārtības rulli likumprojekta izskatīšanas gaitā attiecīgu pantu,

tā daļu vai grozījumus tiesību normā var iekļaut gan otrajā, gan

trešajā lasījumā. Minētais neattiecas vienīgi uz gadījumiem, kad

saskaņā ar Satversmes 76. pantu tiek izskatīti grozījumi

Satversmē, - tad otrajā un trešajā lasījumā priekšlikumus

var iesniegt vienīgi par tiem pantiem (par to pantu grozīšanu vai

izslēgšanu), kuri bijuši likumprojektā, kad tas pieņemts pirmajā

lasījumā" (Satversmes tiesas 2008. gada 16. decembra

sprieduma lietā Nr. 2008-09-0106 6.5. punkts).

Apstrīdētās normas Saeima bija

tiesīga pieņemt, kaut arī sākotnēji iesniegtajā likumprojektā

regulēt attiecīgo jautājumu nebija paredzēts. Taču apstrīdēto

normu pieņemšanas gaitā Saeimai bija jāpārliecinās par to, vai

attiecībā uz iesniegtajiem priekšlikumiem ir veiktas Hartas

5. pantā paredzētās konsultācijas. Tomēr nav pamatots LPS

viedoklis, ka informācijai par veiktajām konsultācijām vajadzēja

būt katra Saeimas deputāta rīcībā.

Satversmes tiesa ir secinājusi, ka

"likumprojekta juridiskā apspriešana noris Saeimā parlamentārās

procedūras ietvaros - tā ir likumprojekta caurlūkošana un tā

galīgās redakcijas izstrādāšana, kas tiek veikta daudzpakāpju

procedūras ietvaros" (Satversmes tiesas 2008. gada

16. decembra sprieduma lietā Nr. 2008-09-0106

6.3. punkts). Jau tiesībzinātnieks prof. Kārlis Dišlers

ir atzīmējis, ka "Saeimas darbība noris ne vien plenārsēdēs, bet

arī komisijās" (Dišlers K. Ievads Latvijas valststiesību

zinātnē. - Rīga: A. Gulbis, 1930, 121. lpp.).

Kārtības rullis ievērojamu

likumprojekta sagatavošanas darba daļu uztic Saeimas komisijām.

Kārtības ruļļa 86. panta pirmā daļa paredz, ka nevienu

likumprojektu nedrīkst iekļaut darba kārtībā, pirms tas nav

izskatīts atbildīgajā komisijā. Savukārt Kārtības ruļļa

94. un 106. pants paredz, ka likumprojektu attiecīgi

otrajam un trešajam lasījumam sagatavo atbildīgā komisija, dodot

atzinumus par iesniegtajiem priekšlikumiem un, ja nepieciešams,

pievienojot savus priekšlikumus. "Atbildīgā komisija nodrošina,

ka likumprojekts izskatīšanai Saeimas sēdē tiek sagatavots

pilnvērtīgi" (Satversmes tiesas 2008. gada

16. decembra sprieduma lietā Nr. 2008-09-0106

6.4. punkts).

Līdz ar to,

interpretējot Hartas 5. pantu kopsakarā ar Kārtības rulli un

Saeimā iedibināto praksi, Hartas 5. panta prasību izpildei

pietiek ar to, ka attiecīgās pašvaldības viedoklis mutvārdos tiek

darīts zināms atbildīgās komisijas sēdē vai arī ir rakstveidā

pieejams atbildīgās komisijas locekļiem.

11.3. 2008. gada

9. oktobrī, proti, pēc tam, kad Saeima konceptuāli izšķīrās

par administratīvi teritoriālā iedalījuma noteikšanu likumā,

reģionālās attīstības un pašvaldību lietu ministrs rīkoja

konsultācijas ar to vietējo pašvaldību vadītājiem, kuru

pārstāvētās pašvaldības tobrīd bija plānotas novados, kas

neatbilda Administratīvo teritoriju likuma projekta otrajā

lasījumā noteiktajiem novadu izveides kritērijiem. Sanāksmē

piedalījās un izteica savu viedokli arī Vecpiebalgas pagasta

padomes priekšsēdētājs (sk. lietas materiālu 3. sēj.

72.-75. lpp.). Līdz ar to Vecpiebalgas pagasta padomei

bija zināms gan par to, ka Administratīvo teritoriju likumā

paredzēts noteikt novadus, gan arī par to, kādus kritērijus

novadu izveidošanai Saeima atbalstījusi, pieņemot šo likuma

projektu otrajā lasījumā.

Lietā nav strīda par to, ka

Komisijas sēdēs, sagatavojot Administratīvo teritoriju likuma

projektu trešajam lasījumam, piedalījās un tika aicināti

izteikties vietējo pašvaldību pārstāvji, tostarp Vecpiebalgas

pagasta padomes priekšsēdētājs (sk. šā sprieduma

1.4. punktu). No Komisijas protokolam pievienotajiem

dokumentiem izriet, ka Komisijas rīcībā bija attiecīgo pašvaldību

domju (padomju) pieņemtie lēmumi.

Līdz ar to Komisijai bija zināms

Vecpiebalgas pagasta padomes viedoklis, ka tā no diviem pagastiem

veidotu Vecpiebalgas novadu uzskata par pagasta interesēm

atbilstošāko risinājumu. Tāpat Komisijai bija zināms Vecpiebalgas

pagasta padomes viedoklis, ka tā neatbalsta priekšlikumu veidot

kopēju novadu ar visām Cēsu rajona pašvaldībām. Priekšlikums

veidot Vecpiebalgas novadu piecu pagastu sastāvā attiecīgajā

Komisijas sēdē netika apspriests.

Jāņem vērā, ka Komisija kompleksi

izskatīja jautājumu par visu Cēsu rajonā esošo vietējo pašvaldību

administratīvi teritoriālo iedalījumu. Komisijas sēdē

Vecpiebalgas pagasta padomes priekšsēdētājam bija iespēja no

jauna iepazīties arī ar citu Cēsu rajona pašvaldību viedokli, un

viņam bija zināms, ka minēto pašvaldību viedokļi ir pretrunīgi un

ka Komisija aicina Cēsu rajona pašvaldības meklēt jaunus

risinājumus (sk. šā sprieduma 1.4. punktu).

Tāpat Vecpiebalgas pagasta padomes priekšsēdētājam bija zināmi

Saeimas sēdē Administratīvo teritoriju likuma projekta otrajā

lasījumā pieņemtie kritēriji attiecībā uz novada lielumu un viņš

bija darījis zināmu savu viedokli par tiem (sk. šā

sprieduma 1.3. punktu).

Tātad konsultācijas, ko veikusi

Komisija, nav pretrunā ar Kārtības rulli un Saeimā iedibināto

praksi un apstrīdētās normas atbilst Hartas 5. pantam,

interpretējot to kopsakarā ar Satversmes 21. pantu.

12. Hartas 5. pants

noteic, ka ir jānotiek konsultācijām ar "vietējo kopienu".

Noskaidrojot, kas šajās konsultācijās ir tiesīgs izteikt viedokli

vietējās kopienas vārdā, Hartas 5. pants interpretējams

kopsakarā ar Satversmes 101. pantu.

12.1. Hartas

paskaidrojošajā ziņojumā attiecībā uz Hartas 5. pantu

norādīts: "Referendumi, iespējams, nodrošinātu piemērotu šādu

konsultāciju procedūru, bet šā jautājuma regulēšanai virknē

valstu nav pieņemti atbilstoši likumi. Valstīs, kur likumi šādos

gadījumos obligāti neparedz referendumu, būtu izmantojamas citas

konsultāciju formas."

Satversmes 101. panta pirmā

daļa paredz, ka "ikvienam Latvijas pilsonim ir tiesības likumā

paredzētajā veidā piedalīties valsts un pašvaldību darbībā, kā

arī pildīt valsts dienestu". Satversmes tiesas praksē ir

vairākkārt izteikta atziņa, ka Satversmes 101. pantā

ietvertās tiesības nav absolūtas, jo Satversmes 101. pants

ietver nosacījumu "likumā paredzētā veidā" (sk., piemēram,

Satversmes tiesas 2000. gada 30. augusta sprieduma lietā

Nr. 2000-03-01 secinājumu daļas 1. punktu).

Likuma "Par Latvijas Republikas

administratīvo teritoriju izveidošanu un apdzīvoto vietu statusa

noteikšanu" 4. panta otrā daļa un 6. panta otrā daļa

apstrīdēto normu pieņemšanas laikā paredzēja, ka pašvaldības var

rīkot aptaujas, lai noskaidrotu iedzīvotāju viedokli par

nepieciešamību izveidot vai likvidēt republikas pilsētu vai

rajonu administratīvās teritorijas, rajonu pilsētu vai pagastu

administratīvās teritorijas, grozīt to robežas vai noteikt rajonu

vai pagastu administratīvos centrus. Tomēr minētais likums

neuzlika pašvaldībām pienākumu šādas aptaujas veikt ikvienā

gadījumā.

Savukārt likuma "Par pašvaldībām"

61.1 panta otrā daļa paredz, ka publiskā

apspriešana ir jārīko par pašvaldības administratīvās teritorijas

robežas grozīšanu.

Tomēr minētās normas ietvertas

likumos, kas konkrētajā gadījumā ir uzskatāmi par vispārējiem

likumiem un interpretējami kopsakarā ar speciālo likumu -

Administratīvi teritoriālās reformas likumu.

Šā likuma 6.1 panta

pirmajā daļā, kas bija spēkā apstrīdēto normu pieņemšanas laikā,

bija noteikts, ka, izstrādājot vietējo pašvaldību administratīvi

teritoriālā iedalījuma projektu, ir jākonsultējas ar attiecīgajām

vietējām pašvaldībām. Savukārt šā likuma 13. pants noteica,

ka, veicot administratīvi teritoriālo reformu, attiecīgās

vietējās pašvaldības noskaidro iedzīvotāju viedokli par novada

izveidošanu un informē viņus par reformas uzdevumiem un

realizācijas gaitu.

No minētajām normām nevar

secināt, ka Latvijas likumi paredzētu Saeimai pienākumu obligāti

konsultēties ar vietējiem iedzīvotājiem referenduma

formā.

12.2. Pamatots ir

Vecpiebalgas novada domes norādītais, ka viedoklim, kas tiek

izteikts Hartas 5. pantā minētajās konsultācijās, pašvaldībā

ir jābūt apspriestam un pieņemtam attiecīgās administratīvi

teritoriālās vienības tieši ievēlētajā lēmējinstitūcijā - domē

(padomē). Hartas 3. panta otrā daļa paredz, ka Hartā

noteiktās tiesības "realizē padomes vai pārstāvju sapulces, kuru

locekļus brīvi ievēlē, aizklāti balsojot uz vienlīdzīgu, tiešu un

vispārēju vēlēšanu tiesību pamata; tām var būt pakļautas

izpildinstitūcijas. Šis princips nekādā veidā neietekmē tiesības

izmantot pilsoņu sapulces, referendumus vai jebkuru citu pilsoņu

tiešās līdzdalības formu, kur to pieļauj likums." Hartas

paskaidrojošajā ziņojumā uzsvērts, ka pašvaldību tiesības

jāīsteno demokrātiski veidotām varas iestādēm.

Satversmes 101. panta otrās

daļas pirmais teikums paredz, ka "pašvaldības ievēlē pilntiesīgi

Latvijas pilsoņi un Eiropas Savienības pilsoņi, kas pastāvīgi

uzturas Latvijā". Institūcija, ko veido attiecīgajā pašvaldībā

ievēlētie deputāti, ir šīs pašvaldības dome (padome). Likuma "Par

pašvaldībām" 21. pants paredz, ka dome var izskatīt jebkuru

jautājumu, kas ir attiecīgās pašvaldības pārziņā.

Līdz ar to,

interpretējot Hartas 5. pantu kopsakarā ar Satversmes

101. panta otrās daļas pirmo teikumu, par konsultācijām ar

vietējo kopienu Hartas 5. panta izpratnē visupirms

uzskatāmas konsultācijas, kurās uzklausīts vietējās pašvaldības

tieši vēlētās institūcijas - domes vai padomes viedoklis.

Apstrīdēto normu pieņemšanas gaitā

Vecpiebalgas pagasta padomes viedokli Komisijas sēdē

2008. gada 19. novembrī ne tikvien darīja zināmu

Vecpiebalgas pagasta padomes priekšsēdētājs, bet Komisijas rīcībā

bija arī izraksts no Vecpiebalgas pagasta padomes sēdes

protokola. Tātad Komisijai bija zināms tieši Vecpiebalgas pagasta

padomes viedoklis par to, ka tā vēlas veidot tādu Vecpiebalgas

novadu, kurā ietilptu tikai Vecpiebalgas pagasts un Inešu

pagasts.

12.3. Vecpiebalgas novada

dome nepiekrīt Saeimas atbildes rakstā apgalvotajam, ka

2008. gada 3. decembrī Taurenes pagasta padome un

Dzērbenes pagasta padome esot lūgušas tās iekļaut Vecpiebalgas

novadā. Komisijai esot nosūtīti Taurenes pagasta padomes un

Dzērbenes pagasta padomes priekšsēdētāju vienpersoniski

lūgumi.

Savukārt Saeima atbildes rakstā

norāda, ka Pieteikuma iesniedzēja 2008. gada

5. decembra vēstulē piekritusi Kaives un Taurenes pagastu

iekļaušanai Vecpiebalgas novadā (sk. šā sprieduma

1.10. punktu), tāpēc pieteikums šajā daļā nav

apmierināms (sk. lietas materiālu

2. sēj. 124. lpp.). Minētā vēstule rakstīta uz

Vecpiebalgas pagasta padomes veidlapas, taču tajā nav norādīts,

ka attiecīgo viedokli būtu izteikusi minētā pagasta padome savā

sēdē. 2008. gada 8. decembrī Vecpiebalgas pagasta

padomes un Inešu pagasta padomes deputātu kopsapulcē ir pieņemts

atšķirīgs lēmums (sk. šā sprieduma

1.11. punktu), kurā deputāti iebilst ne vien pret

Dzērbenes pagasta, bet arī pret Kaives pagasta un Taurenes

pagasta iekļaušanu Vecpiebalgas novadā. Neraugoties uz to,

Vecpiebalgas pagasta padomes priekšsēdētājs savā 2008. gada

17. decembra vēstulē kategorisku nostāju pauž tikai pret

Dzērbenes pagasta iekļaušanu Vecpiebalgas novadā (sk. šā

sprieduma 1.12. punktu).

Līdz ar to Satversmes tiesa

izvērtēs, kādas pilnvaras Hartas 5. pantā noteikto

konsultāciju gaitā ir pašvaldības domes (padomes)

priekšsēdētājam.

12.3.1. Vecpiebalgas novada

dome izsaka viedokli, ka pašvaldība darbojas kā vienots

patstāvīgs publisko tiesību subjekts, kura gribu izteic šā

subjekta orgāns - dome, nevis atsevišķi pašvaldības deputāti kā

politiskas amatpersonas. Tomēr jāņem vērā, ka pašvaldības domes

(padomes) priekšsēdētājam, salīdzinot ar citiem pašvaldības

deputātiem, likuma "Par pašvaldībām" VI nodaļā noteikts

īpašs statuss. Minētā likuma 62. panta 2. punkts

(redakcijā, kas bija spēkā līdz 2009. gada 1. jūlijam)

paredzēja, ka "domes (padomes) priekšsēdētājs pārstāv pašvaldību

attiecībās ar valsti un citām pašvaldībām".

Līdz ar to arī Hartas

5. pantā paredzēto konsultāciju gadījumā valsts

institūcijās, tostarp Saeimas komisijās, pašvaldību ir tiesīgs

pārstāvēt tieši domes (padomes) priekšsēdētājs.

Domes (padomes) priekšsēdētājs ir

pašvaldības augstākā amatpersona, kam nepieciešamības gadījumā,

balstoties uz pašvaldības domes (padomes) izstrādātajām

pamatnostādnēm, jāuzņemas atbildība par pašvaldības pozīcijas

prezentāciju konkrētā diskusijā vai jautājumā, arī meklējot

kompromisa risinājumus, ja tādi nepieciešami.

12.3.2. Taurenes un

Dzērbenes pagastu padomju priekšsēdētāji savus lūgumus iekļaut

attiecīgos pagastus Vecpiebalgas novada teritorijā ir izteikuši

pēc tam, kad kļuva skaidrs, ka nav iespējams realizēt attiecīgo

pagastu padomju atbalstīto jeb tām vēlamāko variantu -

iekļaušanos Cēsu novadā, jo tās pašvaldības, ar kurām Kaives,

Taurenes un Dzērbenes pašvaldības vēlētos veidot vienotu Cēsu

novadu, iebilst pret šāda novada veidošanu un Komisija, ņemot

vērā šos iebildumus, ir atbalstījusi priekšlikumu Kaives pagastu

pievienot Vecpiebalgas novadam, bet Taurenes un Dzērbenes

pagastus - Raunas novadam.

Nav noliedzams, ka Komisija

2008. gada 3. decembra un 4. decembra sēdēs nav

pievērsusi pietiekamu uzmanību tam, kas attiecīgo pagastu vārdā

izteicis vēlmi, lai Taurenes un Dzērbenes pagasti tiktu iekļauti

Vecpiebalgas novadā. Tomēr konkrētajā gadījumā šim apstāklim nav

bijis izšķirošas nozīmes Komisijas lēmuma pieņemšanā. No

Komisijas sēdes audioieraksta gūstams arī ieskats, ka Komisija

savu lēmumu nav pieņēmusi tādēļ, lai apmierinātu minēto pagastu

vēlmi. Komisijas rīcībā bija vēstules, kurās sniegti argumenti

tam, kāpēc minētie pagasti būtu iekļaujami Vecpiebalgas novadā

(sk. šā sprieduma 1.8. un 1.9. punktu). Diskusijās

Komisijas sēdē 2008. gada 3. decembrī īpaši dominēja

argumenti par Taurenes un Dzērbenes pagastu un novadu centru -

Vecpiebalgas un Raunas - ģeogrāfisko stāvokli un infrastruktūru.

Piemēram, Komisijas locekļi norādīja uz to, ka Taurene, Dzērbene

un Vecpiebalga atrodas pie maģistrālā autoceļa "Cēsis-Madona",

savukārt uz Raunu šāda ceļa nav (sk. Saeimas Valsts

pārvaldes un pašvaldības komisijas 2008. gada

3. decembra sēdes audioierakstu, lietas materiālu

2. sēj.).

Tas, ka minētos lūgumus attiecīgo

pašvaldību vadītāji konkrētajos apstākļos izteikuši

vienpersoniski, nav uzskatāms par konsultāciju procedūras

pārkāpumu konkrēta priekšlikuma izstrādāšanas gaitā. Ja pieņemtu,

ka domes (padomes) priekšsēdētājam Hartas 5. pantā

paredzētajās konsultācijās dogmatiski jāievēro domes (padomes)

lēmums par vienīgo, vislabvēlīgāko risinājumu, vispār nebūtu

iespējams atrast kompromisa risinājumus, kas apmierinātu visas

ieinteresētās puses.

12.3.3. Par konsultāciju

procedūras pārkāpumu nav uzskatāma arī Vecpiebalgas pagasta

padomes priekšsēdētāja 5. decembrī izteiktā piekrišana

Kaives un Taurenes pagastu iekļaušanai Vecpiebalgas novadā

(sk. šā sprieduma 1.10. punktu). Tomēr nevar

piekrist Saeimas atbildes rakstā izteiktajam viedoklim, ka jau

tāpēc vien, ka šāda vēstule nosūtīta Komisijai, prasījums daļā

par Kaives pagasta un Taurenes pagasta iekļaušanu Vecpiebalgas

novadā nav apmierināms.

Lai arī konsultāciju procesā

pašvaldības domi (padomi) ir tiesīgs pārstāvēt domes (padomes)

priekšsēdētājs, tomēr, nepastāvot īpašiem apstākļiem, par

atbilstošām Hartas 5. pantam, ja tas tiek interpretēts

kopsakarā ar Satversmes 101. panta otrās daļas pirmo

teikumu, šīs konsultācijas var uzskatīt tad, ja pašvaldībai

bijusi iespēja izstrādāt savu viedokli domē (padomē).

13. Lietā nav strīda par

to, ka Komisija savā sēdē 2008. gada 19. novembrī ir

uzklausījusi Vecpiebalgas pagasta padomes viedokli par tāda

Vecpiebalgas novada izveidošanu, kurā ietilptu Vecpiebalgas un

Inešu pagasti.

Saeima izsaka viedokli, ka arī

jautājums par Dzērbenes, Taurenes, Kaives un Vecpiebalgas pagastu

apvienošanu vienā novadā vai dažādos novados tika apspriests jau

vismaz sešu gadu garumā. Savukārt Vecpiebalgas novada dome tam

nepiekrīt un norāda, ka administratīvi teritoriālās reformas

īstenošanas gaitā laika periodā kopš 2003. gada nevienu

reizi nav apspriests tāds Vecpiebalgas novada modelis, kāds

noteikts apstrīdētajās normās.

Saeimas viedoklis ir pamatots

tiktāl, ka ir tikusi apspriesta Dzērbenes, Taurenes, Kaives un

Vecpiebalgas pagastu apvienošana vienā novadā, taču vienlaikus ar

vēl vairākiem citiem pagastiem. Proti, 2004. gadā

tika apspriests tāda Piebalgas novada modelis, kurā ietilptu

Jaunpiebalgas pagasts, Drustu pagasts, Zosēnu pagasts, Inešu

pagasts, Vecpiebalgas pagasts, Dzērbenes pagasts, Kaives pagasts,

Skujenes pagasts un Taurenes pagasts (sk. lietas materiālu

3. sēj. 39.-40. lpp.).

Pamatots ir Vecpiebalgas novada

domes viedoklis, ka lietā nav materiālu, kas norādītu, ka laikā

līdz 2008. gada decembrim notikusi jebkāda konsultēšanās par

tāda novada izveidi, kurā ietilptu tikai apstrīdētajās normās

minētie pieci pagasti.

Līdz ar to nepieciešams

noskaidrot, kādas prasības no Hartas 5. panta izriet

attiecībā uz konsultēšanās procedūras saturu administratīvi

teritoriālās reformas gaitā.

13.1. Saeima norāda, ka

Hartas paskaidrojošajā ziņojumā izteikts šāds viedoklis: "laikam

un veidam, kādā konsultējas ar vietējo varu, jābūt tādam, lai

vietējai varai būtu reāla iespēja izvērtēt pieņemamo lēmumu

ietekmi, bet vienlaikus tiek pieļauti izņēmuma apstākļi, kad

prasību konsultēties ar vietējo varu var noraidīt steidzamības

dēļ. Šādām konsultācijām vajadzētu notikt tieši ar iesaistīto

vietējo varu pārstāvjiem vai netieši ar plašsaziņas līdzekļu vai

vietējo pašvaldību asociāciju starpniecību gadījumos, kad ir

iesaistītas vairākas vietējās varas" (sk. lietas materiālu

2. sēj. 122. lpp.). Pamatojoties uz to, Saeima

secina, ka Hartas 5.pants neprasa obligāti veikt detalizētas un

tiešas konsultācijas, bet pieļauj plašsaziņas līdzekļu iesaisti

informācijas apmaiņas procesā, vietējo pašvaldību asociāciju

starpniecību, kā arī izņēmuma gadījumus, kad konsultēšanos

steidzamības dēļ var pat vispār neveikt.

Taču Saeima nav ņēmusi vērā, ka

iepriekš citētās Hartas paskaidrojošajā ziņojumā paustās atziņas

attiecas nevis uz Hartas 5. pantu, bet gan uz 4. panta

sesto daļu, kas noteic: "Plānošanas un lēmumu pieņemšanas procesā

par jautājumiem, kas tieši attiecas uz vietējo varu, ar tām

nepieciešams konsultēties, cik iespējams savlaicīgi un atbilstošā

veidā."

Kaut arī minētās normas šķiet

līdzīgas, tās tomēr paredz nedaudz atšķirīgas tiesības. Hartas

4. panta sestā daļa noteic vispārīgas tiesības visām

pašvaldībām kā tādām (local authorities), uz kurām

attiecas plānošana un lēmumu pieņemšana, un gadījumos, kad ir

iesaistītas vairākas vietējās pašvaldības, pieļauj konsultēties

arī netieši ar plašsaziņas līdzekļu vai vietējo pašvaldību

asociāciju starpniecību.

Savukārt Hartas 5. pants ir

vērsts uz tiesību nodrošināšanu katrai attiecīgajai pašvaldībai,

proti, ikvienai pašvaldībai, uz kuru attiecas (local

communities concerned) robežu izmaiņas.

Interpretējot Hartas 5. pantu

kopsakarā ar Hartas 4. panta sesto daļu, secināms, ka

Hartas 5. pants aptver gan tās prasības, kas attiecībā uz

konsultācijām noteiktas Hartas 4. panta sestajā daļā, gan

arī vēl papildu prasību konsultēties tieši ar attiecīgo

pašvaldību.

Līdz ar to nav pamatots Saeimas

atbildes rakstā izteiktais viedoklis, ka, interpretējot Hartas

5. pantu kopsakarā ar Hartas 4. panta sesto daļu, varot

secināt, ka Hartas 5. panta prasību izpildes labad būtu

pietiekami konsultēties par pašvaldības robežu izmaiņām tikai ar

plašsaziņas līdzekļu vai vietējo pašvaldību asociāciju

starpniecību.

13.2. Hartas 4. panta

sestajā daļā un Hartas 5. pantā noteiktais sasaucas ar

atziņām, kas nostiprinātas to valstu konstitucionālajās tiesībās,

kuras piedalījušās Hartas sagatavošanā un Hartai pievienojušās

jau 1985. gadā.

Tā, piemēram, Vācijas Federatīvās

Republikas Pamatlikuma 29. panta astotās daļas pirmais

teikums pavalstīm dod tiesības izdarīt grozījumus savas

teritorijas iedalījumā, savukārt otrais teikums prasa, lai

skartās pašvaldības un apriņķi tiktu uzklausīti. Vācijas Federālā

konstitucionālā tiesa ir secinājusi, ka Pamatlikums pašvaldības

uzklausīšanai neparedz nekādu konkrētu formu, uzklausīšana var

notikt līdz pat tiesību normas pieņemšanas procesa noslēgumam.

Taču, lai pašvaldības uzklausīšanu varētu atzīt par pienācīgu, ir

nepieciešams, lai pašvaldība par likumdošanas priekšlikuma veidu

un apjomu, kā arī svarīgākajām pamatnostādnēm uzzinātu tik

savlaicīgi, ka tai būtu iespējams izteikt savus iebildumus

oficiāla viedokļa veidā. Vispārīga pašvaldību reformas

koncepcijas iztirzāšana nevar aizstāt konkrētas pašvaldības

uzklausīšanu. Tomēr par to, vai pašvaldības uzklausīšana atbilst

konstitucionāli tiesiskajām prasībām, nevar spriest tikai pēc

uzklausīšanas termiņa. Pašvaldības uzklausīšana nav stingri

formalizēts process. Likuma vai valdības tiesību akta izdevējs

var uzklausīšanas detaļas noteikt brīvi, pēc sava ieskata, ciktāl

uzklausīšanas procedūra kopumā ir piemērota, lai pienācīgi ņemtu

vērā pašvaldības intereses (sk. BVerfG,

2 BvR 329/97, vom 19.11.2002, Absatz-Nr. 83-84,

http://www.bverfg.de).

Tātad arī citās Hartas

dalībvalstīs tiek pieļauta iespēja, ka konsultācijas ar

pašvaldību var notikt visā procesā līdz attiecīgā tiesību akta

pieņemšanai, un attiecīgajai valsts institūcijai ir liela rīcības

brīvība noteikt uzklausīšanas procedūras detaļas, ciktāl šī

procedūra kopumā ir piemērota, lai pienācīgi ņemtu vērā

pašvaldības intereses.

13.3. Kopējā dalībvalstu

prakse administratīvi teritoriālo reformu jomā ir apkopota

Rekomendācijā Nr. 12. Gan lietas dalībnieki, gan arī

pieaicinātās personas atsaucas uz šo dokumentu, izdarot

atšķirīgus secinājumus.

13.3.1. Rekomendācijas

Nr. 12 11. punkta pirmajā teikumā konstatēts:

"Visaptverošas sistēmiskas reformas ir būtiski atkarīgas no

spējas panākt vienošanos." Sagatavojot Administratīvo teritoriju

likuma projektu trešajam lasījumam, attiecībā uz Cēsu rajonu

Komisijas mēģinājumi (sk. šā sprieduma

1.4.-1.9. punktu) panākt tādu risinājumu, kurā iespēju

robežās tiktu ņemtas vērā visu rajona pašvaldību savstarpēji

pretrunīgās intereses, bija vistiešākajā veidā vērsti uz

Rekomendācijas Nr. 12 11. punktā nostiprinātās atziņas

realizāciju.

Tomēr minētais punkts neparedz, ka

jebkāda reforma būtu pretrunā ar Hartas 5. pantu, ja katra

konkrētā pašvaldība neatbalstītu šīs reformas nepieciešamību.

Rekomendācijas Nr. 12 12. punkts paredz, ka starp

dalībniekiem un citām reformā iesaistītajām pusēm jāpanāk vismaz

tāda līmeņa vienošanās, kas ļautu noteikt reformas mērķus.

Vērtējot reformas gaitu kopumā,

nav saskatāma valsts institūciju rīcības neatbilstība šim

punktam, jo reformas nepieciešamība, mērķi un uzdevumi tika

noteikti jau Administratīvi teritoriālās reformas likumā.

Tomēr nav pamatots no Saeimas

atbildes raksta izrietošais viedoklis, ka minētie Rekomendācijas

Nr. 12 punkti dotu Saeimai tiesības konsultēties ar

attiecīgo pašvaldību tikai par reformas mērķiem un

uzdevumiem.

13.3.2. Rekomendācijas

Nr. 12 ievaddaļā, uz ko atsaucas Vecpiebalgas novada dome,

tiek ieteikts:

"1. Veikt pienācīgu sagatavošanos,

lai identificētu un ņemtu vērā piemērojamos tiesiskos un

praktiskos priekšnoteikumus.

2. Izstrādāt pienācīgu lēmumu

pieņemšanas kārtību, kas balstīta uz labu institucionālo

dialogu.

3. Izstrādāt pakāpenisku darbības

plānu un skaidri noteikt atbildību, ieskaitot reformas ieviešanas

vadību, kā arī nodrošināt atbilstošu ieviešanas uzraudzību.

4. Veikt visaptverošu un objektīvu

rezultātu izvērtēšanu un nodrošināt vietējās un/vai reģionālās

varas informētību."

Par minēto prasību izpildi

apstrīdēto normu pieņemšanas procesā nevar spriest tikai pēc tā

laika posma, kad šīs normas tika izstrādātas Saeimā. Process

kopumā, sākot no 1992. gada, ietvēra ilgstošus pētījumus par

dažādiem reformas variantiem un novadu modeļiem, tas bija

balstīts uz institucionālo dialogu. Sākotnēji konsultācijas veica

likumā noteiktā institūcija - Reģionālās attīstības un

pašvaldību lietu ministrija, dodot iespēju izteikties visām

Latvijas pašvaldībām un tostarp uzklausot arī Vecpiebalgas

pagasta padomes viedokli. Visbeidzot konsultācijas tika veiktas

Komisijā, uzklausot pašvaldību viedokli par tām vēlamākajiem

risinājumiem un iebildumiem pret citiem iespējamiem

risinājumiem.

Līdz ar to kopumā nav saskatāma

apstrīdēto normu neatbilstība Rekomendācijai Nr. 12. Turklāt

šai rekomendācijai ir tikai ieteikuma raksturs, un atsevišķu tās

detaļu neievērošana pati par sevi nenoved pie neatbilstības

Hartai. Satversmes tiesa, ņemot vērā pārejas procesa īpatnības

Latvijā, savā iepriekšējā praksē ir atzinusi par Eiropas Padomes

saistošajiem dokumentiem atbilstošām pat tādas tiesību normas,

kas expressis verbis bija pretrunā ar Eiropas Padomes

rekomendācijām (sk. Satversmes tiesas 2000. gada

30. augusta sprieduma lietā Nr. 2000-03-01 secinājumu

daļas 6. punktu un par šo spriedumu izteikto tiesnešu

A. Endziņa, J. Jelāgina un A. Ušackas atsevišķo

domu 5.4. punktu).

13.4. Hartas 5. pantā

minētā jēdziena "konsultācijas" saturs attiecībā uz to apjomu un

detalizācijas pakāpi noskaidrojams kopsakarā ar Satversmes

1. pantu, kas paredz, ka "Latvija ir neatkarīga demokrātiska

republika". Šī pamattēze noteic, ka "Latvijai jābūt demokrātiskai

valstij, t.i. ka visu valsts pilsoņu summa ir vienīgais valsts

gribas nesējs" (referenta Marģera Skujenieka ziņojums Latvijas

Republikas Satversmes sapulces IV sesijas 1921. gada

20. septembra sēdē - Latvijas Republikas Satversmes sapulces

IV sesijas 1921. gada 20. septembra sēdes

stenogramma). Tiktāl, ciktāl demokrātiski ievēlēto

likumdevēju - Saeimu - neierobežo Satversmes citas normas, tas

realizē Latvijas tautas vairākuma intereses. Konkrētajā gadījumā

- valsts pilsoņu vairākuma gribu veikt administratīvi teritoriālo

reformu saprātīgā laikaposmā. Jāņem vērā, ka pēc tam, kad

likumdevējs sākotnēji izšķīrās par nepieciešamību veikt

administratīvi teritoriālo reformu, jau vairākkārt notikušas

Saeimas vēlēšanas. Saeimā pārstāvēto politisko spēku nostāja

administratīvi teritoriālās reformas jautājumā ir bijusi zināma

jau pirms tām. Lai arī Saeimas deputātiem bija atšķirīgi uzskati

par reformas norisi un izveidojamajiem novadiem, pastāvēja

nepārprotama vairākuma griba pabeigt administratīvi teritoriālo

reformu līdz nākamajām pašvaldību vēlēšanām, kam bija jānotiek

2009. gadā.

Tomēr, realizējot šo gribu,

Saeimai bija jāņem vērā no Satversmes 1. panta izrietošais

pašvaldības princips un samērīguma princips, vērtējot tos

savstarpējā mijiedarbībā.

Pašvaldības princips prasa, lai

katrai pašvaldībai tās robežu izmaiņu gadījumā būtu iespējas

iepazīties ar pietiekami konkrētu un izstrādātu paredzamo

grozījumu projektu, saprātīgā laikposmā to apspriest, pēc

iespējas apspriešanā iesaistot arī attiecīgās teritorijas

iedzīvotājus; pamatojoties uz šīs apspriešanas rezultātiem,

pieņemt pašvaldības domē (padomē) attiecīgu lēmumu un paļauties

uz to, ka pašvaldības lēmumā izteikto viedokli valsts

institūcija, kas izdod attiecīgo ar teritorijas grozījumiem

saistīto aktu, ņems vērā, proti, ka pašvaldības lēmumā izteiktie

argumenti tiks izvērtēti pat tādā gadījumā, ja galīgais valsts

institūcijas pieņemtais lēmums būs atšķirīgs. Konkrētajā gadījumā

šis princips prasa, lai Komisija pēc tam, kad tā 3. un

4. decembrī izstrādāja priekšlikumu par Vecpiebalgas novada

sastāvu, būtu paziņojusi par to attiecīgajām pašvaldībām, aicinot

tās, kaut arī ļoti īsā laikposmā, sasaukt savu lēmējinstitūciju

ārkārtas sēdes un izteikt viedokli par attiecīgo

priekšlikumu.

Samērīguma princips prasa, lai

likumdevējs saprātīgi izsvērtu visu iesaistīto pušu intereses un

pieņemtu vairākuma gribai atbilstošu lēmumu, kurā vienlaikus

tiktu samērīgi ievērotas skarto personu intereses.

Viedoklī, ko lietā

Nr. 2008-08-0306 sniegusi Biznesa augstskolas "Turība"

Publisko tiesību katedra, norādīts: "Vērtējot administratīvi

teritoriālo reformu, jāņem vērā tās pabeigtības raksturs.

Efektīva administratīvi teritoriālā reforma, kas atbilstu labas

un pienācīgas pārvaldības principu prasībām, ir iespējama

gadījumā, ja tā ir pārdomāta un precīzi noteikta. Uzsākot

apjomīgu reformu, ir jābūt skaidrībai, kādi ir reformas mērķi,

kas šīs reformas gaitā ir jāsasniedz un kad reforma noslēgsies"

(lietas materiālu 4. sēj. 9.-10. lpp.).

Interpretējot Hartas 5. pantu

kopsakarā ar Satversmes 1. pantu, tajā paredzētās

konsultēšanās mērķis ir atrast optimālu risinājumu, kas citastarp

nozīmē iespējami labāko risinājumu saprātīgā laikposmā.

Ja pašvaldību robežu grozīšana

notiek visaptverošas reformas ietvaros, atsevišķu pašvaldību

intereses tikt uzklausītām atkal un atkal no jauna par jauniem

risinājumiem ir samērojamas ar citu pašvaldību un visas valsts

interesēm noslēgt reformu saprātīgā laikposmā.

No pašvaldības principa izrietošās

tiesības katrai konkrētai pašvaldībai nav absolūtas un

atsevišķos, izņēmuma gadījumos var tikt ierobežotas, lai

nodrošinātu citas Hartā un Satversmē noteiktās vērtības, tostarp

citu pašvaldību tiesības. Šādam ierobežojumam jābūt noteiktam ar

mērķi nodrošināt citas Satversmē nostiprinātās vērtības, un tam

jāatbilst samērīguma principam. Neskartam ir jāpaliek pašvaldības

tiesību kodolam.

Līdz ar to Satversmes tiesa

noskaidros: 1) vai pašvaldības tiesības ir ierobežotas izņēmuma

gadījumā un ar mērķi nodrošināt citas Satversmē nostiprinātās

vērtības;

2) vai ierobežojums ir samērīgs un vai ir saglabāts minēto

tiesību kodols.

13.4.1. Apstrīdēto normu

apspriešanas procedūra uzskatāma par izņēmuma gadījumu, šīs

normas pieņemtas steidzamības kārtā, ko visupirms noteica

nepieciešamība rīkot pašvaldību vēlēšanas, jo 2005. gada

12. martā notikušajās vēlēšanās vietējo pašvaldību domes

(padomes) bija ievēlētas uz četriem gadiem. Satversmes