21. punktsnoteic, ka "iekšējās darbības un kārtības

noteic, ka "iekšējās darbības un kārtības

1noteikšanai Saeima izstrādā sev kārtības rulli". Šajā pantā ir

2ietverts princips, ka Saeima pati, nevis kāds cits, nosaka sev

3darbības kārtību [sk. Satversmes tiesas 1998. gada

413. jūlija sprieduma lietā Nr. 03-04(98) secinājumu

5daļas 3. punktu, 2002. gada 22. februāra sprieduma

6lietā Nr. 2001-06-03 secinājumu daļas 5. punktu un

7Satversmes tiesas 2008. gada 16. decembra sprieduma

8lietā Nr. 2008-09-0106 6.1. punktu]. Saeimas

9kārtības ruļļa (turpmāk - Kārtības rullis) "mērķis ir noteikt

10tādu Saeimas darba kārtību, kas, realizējot vairākuma gribu,

11vienlaikus garantē arī mazākuma tiesības un nodrošina Saeimas

12darba efektivitāti" [Satversmes tiesas 1998. gada

1313. jūlija sprieduma lietā Nr. 03-04(98) secinājumu

14daļas 3. punkts].

1511.1. Kārtības ruļļa

1685. panta piektās daļas 6. punkts paredz, ka

17likumprojekta anotācijā ir jānorāda informācija par to, kādas

18konsultācijas veiktas likumprojekta izstrādāšanas gaitā. Ja

19likumprojektu iesniedz Ministru kabinets, saskaņā ar Kārtības

20ruļļa 79. panta trešo daļu anotāciju likumprojektam

21pievieno, kad tas tiek iesniegts Saeimai. Savukārt tad, ja

22likumprojektu iesniedz Valsts prezidents, Saeimas komisija vai ne

23mazāk kā pieci deputāti, saskaņā ar Kārtības ruļļa 85. panta

24piekto daļu anotāciju Saeimas Prezidija noteiktajā kārtībā

25aizpilda atbildīgā komisija.

26Likumprojektu "Administratīvo

27teritoriju un apdzīvoto vietu likums" (reģ. Nr. 684/Lp9)

28Saeimai 2008. gada 21. aprīlī iesniedza Ministru

29kabinets. Tas paredzēja apvienot vienā likumā svarīgākās likuma

30"Par Latvijas Republikas administratīvo teritoriju izveidošanu un

31apdzīvoto vietu statusa noteikšanu" un Administratīvi

32teritoriālās reformas likuma normas, saglabājot principu, ka

33teritoriālo iedalījumu nosaka Ministru kabinets. Līdz ar to šajā

34likumprojektā detalizēta informācija par konsultāciju procesu ar

35konkrētām pašvaldībām nebija norādīta (sk. šā sprieduma

361.1. punktu).

37Taču Kārtības rullī ietvertā

38prasība likumprojekta anotācijā ietvert informāciju par

39konsultācijām nenozīmē, ka normas, pirms kuru pieņemšanas likums

40paredz veikt noteiktas konsultācijas, būtu iespējams

41likumprojektā ietvert tikai līdz likumprojekta pieņemšanai

42pirmajā lasījumā.

43Likumdošanas process ir sevišķa

44procesuālā kārtība, kādā Saeima vai pati tauta panāk to, ka

45iepriekš sagatavots likumprojekts kļūst par likumu, tas ir, par

46normatīvu aktu, kas ieņem noteiktu vietu normatīvo aktu sistēmā.

47Likumdošanas procesu var iedalīt šādās stadijās: likumdošanas

48iniciatīva, likumprojekta apspriešana, likuma pieņemšana, likuma

49publicēšana (sk. Satversmes tiesas 2008. gada

5016. decembra sprieduma lietā Nr. 2008-09-0106

516.1. punktu).

52Nedz no

53Kārtības ruļļa, nedz citiem likumiem neizriet, ka Hartas

545. pantā paredzētās konsultācijas būtu pieļaujams veikt

55tikai vienā konkrētā likumdošanas stadijā.

5611.2. "Saskaņā ar Saeimas

57kārtības rulli likumprojekta izskatīšanas gaitā attiecīgu pantu,

58tā daļu vai grozījumus tiesību normā var iekļaut gan otrajā, gan

59trešajā lasījumā. Minētais neattiecas vienīgi uz gadījumiem, kad

60saskaņā ar Satversmes 76. pantu tiek izskatīti grozījumi

61Satversmē, - tad otrajā un trešajā lasījumā priekšlikumus

62var iesniegt vienīgi par tiem pantiem (par to pantu grozīšanu vai

63izslēgšanu), kuri bijuši likumprojektā, kad tas pieņemts pirmajā

64lasījumā" (Satversmes tiesas 2008. gada 16. decembra

65sprieduma lietā Nr. 2008-09-0106 6.5. punkts).

66Apstrīdētās normas Saeima bija

67tiesīga pieņemt, kaut arī sākotnēji iesniegtajā likumprojektā

68regulēt attiecīgo jautājumu nebija paredzēts. Taču apstrīdēto

69normu pieņemšanas gaitā Saeimai bija jāpārliecinās par to, vai

70attiecībā uz iesniegtajiem priekšlikumiem ir veiktas Hartas

715. pantā paredzētās konsultācijas. Tomēr nav pamatots LPS

72viedoklis, ka informācijai par veiktajām konsultācijām vajadzēja

73būt katra Saeimas deputāta rīcībā.

74Satversmes tiesa ir secinājusi, ka

75"likumprojekta juridiskā apspriešana noris Saeimā parlamentārās

76procedūras ietvaros - tā ir likumprojekta caurlūkošana un tā

77galīgās redakcijas izstrādāšana, kas tiek veikta daudzpakāpju

78procedūras ietvaros" (Satversmes tiesas 2008. gada

7916. decembra sprieduma lietā Nr. 2008-09-0106

806.3. punkts). Jau tiesībzinātnieks prof. Kārlis Dišlers

81ir atzīmējis, ka "Saeimas darbība noris ne vien plenārsēdēs, bet

82arī komisijās" (Dišlers K. Ievads Latvijas valststiesību

83zinātnē. - Rīga: A. Gulbis, 1930, 121. lpp.).

84Kārtības rullis ievērojamu

85likumprojekta sagatavošanas darba daļu uztic Saeimas komisijām.

86Kārtības ruļļa 86. panta pirmā daļa paredz, ka nevienu

87likumprojektu nedrīkst iekļaut darba kārtībā, pirms tas nav

88izskatīts atbildīgajā komisijā. Savukārt Kārtības ruļļa

8994. un 106. pants paredz, ka likumprojektu attiecīgi

90otrajam un trešajam lasījumam sagatavo atbildīgā komisija, dodot

91atzinumus par iesniegtajiem priekšlikumiem un, ja nepieciešams,

92pievienojot savus priekšlikumus. "Atbildīgā komisija nodrošina,

93ka likumprojekts izskatīšanai Saeimas sēdē tiek sagatavots

94pilnvērtīgi" (Satversmes tiesas 2008. gada

9516. decembra sprieduma lietā Nr. 2008-09-0106

966.4. punkts).

97Līdz ar to,

98interpretējot Hartas 5. pantu kopsakarā ar Kārtības rulli un

99Saeimā iedibināto praksi, Hartas 5. panta prasību izpildei

100pietiek ar to, ka attiecīgās pašvaldības viedoklis mutvārdos tiek

101darīts zināms atbildīgās komisijas sēdē vai arī ir rakstveidā

102pieejams atbildīgās komisijas locekļiem.

10311.3. 2008. gada

1049. oktobrī, proti, pēc tam, kad Saeima konceptuāli izšķīrās

105par administratīvi teritoriālā iedalījuma noteikšanu likumā,

106reģionālās attīstības un pašvaldību lietu ministrs rīkoja

107konsultācijas ar to vietējo pašvaldību vadītājiem, kuru

108pārstāvētās pašvaldības tobrīd bija plānotas novados, kas

109neatbilda Administratīvo teritoriju likuma projekta otrajā

110lasījumā noteiktajiem novadu izveides kritērijiem. Sanāksmē

111piedalījās un izteica savu viedokli arī Vecpiebalgas pagasta

112padomes priekšsēdētājs (sk. lietas materiālu 3. sēj.

11372.-75. lpp.). Līdz ar to Vecpiebalgas pagasta padomei

114bija zināms gan par to, ka Administratīvo teritoriju likumā

115paredzēts noteikt novadus, gan arī par to, kādus kritērijus

116novadu izveidošanai Saeima atbalstījusi, pieņemot šo likuma

117projektu otrajā lasījumā.

118Lietā nav strīda par to, ka

119Komisijas sēdēs, sagatavojot Administratīvo teritoriju likuma

120projektu trešajam lasījumam, piedalījās un tika aicināti

121izteikties vietējo pašvaldību pārstāvji, tostarp Vecpiebalgas

122pagasta padomes priekšsēdētājs (sk. šā sprieduma

1231.4. punktu). No Komisijas protokolam pievienotajiem

124dokumentiem izriet, ka Komisijas rīcībā bija attiecīgo pašvaldību

125domju (padomju) pieņemtie lēmumi.

126Līdz ar to Komisijai bija zināms

127Vecpiebalgas pagasta padomes viedoklis, ka tā no diviem pagastiem

128veidotu Vecpiebalgas novadu uzskata par pagasta interesēm

129atbilstošāko risinājumu. Tāpat Komisijai bija zināms Vecpiebalgas

130pagasta padomes viedoklis, ka tā neatbalsta priekšlikumu veidot

131kopēju novadu ar visām Cēsu rajona pašvaldībām. Priekšlikums

132veidot Vecpiebalgas novadu piecu pagastu sastāvā attiecīgajā

133Komisijas sēdē netika apspriests.

134Jāņem vērā, ka Komisija kompleksi

135izskatīja jautājumu par visu Cēsu rajonā esošo vietējo pašvaldību

136administratīvi teritoriālo iedalījumu. Komisijas sēdē

137Vecpiebalgas pagasta padomes priekšsēdētājam bija iespēja no

138jauna iepazīties arī ar citu Cēsu rajona pašvaldību viedokli, un

139viņam bija zināms, ka minēto pašvaldību viedokļi ir pretrunīgi un

140ka Komisija aicina Cēsu rajona pašvaldības meklēt jaunus

141risinājumus (sk. šā sprieduma 1.4. punktu).

142Tāpat Vecpiebalgas pagasta padomes priekšsēdētājam bija zināmi

143Saeimas sēdē Administratīvo teritoriju likuma projekta otrajā

144lasījumā pieņemtie kritēriji attiecībā uz novada lielumu un viņš

145bija darījis zināmu savu viedokli par tiem (sk. šā

146sprieduma 1.3. punktu).

147Tātad konsultācijas, ko veikusi

148Komisija, nav pretrunā ar Kārtības rulli un Saeimā iedibināto

149praksi un apstrīdētās normas atbilst Hartas 5. pantam,

150interpretējot to kopsakarā ar Satversmes 21. pantu.

15112. Hartas 5. pants

152noteic, ka ir jānotiek konsultācijām ar "vietējo kopienu".

153Noskaidrojot, kas šajās konsultācijās ir tiesīgs izteikt viedokli

154vietējās kopienas vārdā, Hartas 5. pants interpretējams

155kopsakarā ar Satversmes 101. pantu.

15612.1. Hartas

157paskaidrojošajā ziņojumā attiecībā uz Hartas 5. pantu

158norādīts: "Referendumi, iespējams, nodrošinātu piemērotu šādu

159konsultāciju procedūru, bet šā jautājuma regulēšanai virknē

160valstu nav pieņemti atbilstoši likumi. Valstīs, kur likumi šādos

161gadījumos obligāti neparedz referendumu, būtu izmantojamas citas

162konsultāciju formas."

163Satversmes 101. panta pirmā

164daļa paredz, ka "ikvienam Latvijas pilsonim ir tiesības likumā

165paredzētajā veidā piedalīties valsts un pašvaldību darbībā, kā

166arī pildīt valsts dienestu". Satversmes tiesas praksē ir

167vairākkārt izteikta atziņa, ka Satversmes 101. pantā

168ietvertās tiesības nav absolūtas, jo Satversmes 101. pants

169ietver nosacījumu "likumā paredzētā veidā" (sk., piemēram,

170Satversmes tiesas 2000. gada 30. augusta sprieduma lietā

171Nr. 2000-03-01 secinājumu daļas 1. punktu).

172Likuma "Par Latvijas Republikas

173administratīvo teritoriju izveidošanu un apdzīvoto vietu statusa

174noteikšanu" 4. panta otrā daļa un 6. panta otrā daļa

175apstrīdēto normu pieņemšanas laikā paredzēja, ka pašvaldības var

176rīkot aptaujas, lai noskaidrotu iedzīvotāju viedokli par

177nepieciešamību izveidot vai likvidēt republikas pilsētu vai

178rajonu administratīvās teritorijas, rajonu pilsētu vai pagastu

179administratīvās teritorijas, grozīt to robežas vai noteikt rajonu

180vai pagastu administratīvos centrus. Tomēr minētais likums

181neuzlika pašvaldībām pienākumu šādas aptaujas veikt ikvienā

182gadījumā.

183Savukārt likuma "Par pašvaldībām"

18461.1 panta otrā daļa paredz, ka publiskā

185apspriešana ir jārīko par pašvaldības administratīvās teritorijas

186robežas grozīšanu.

187Tomēr minētās normas ietvertas

188likumos, kas konkrētajā gadījumā ir uzskatāmi par vispārējiem

189likumiem un interpretējami kopsakarā ar speciālo likumu -

190Administratīvi teritoriālās reformas likumu.

191Šā likuma 6.1 panta

192pirmajā daļā, kas bija spēkā apstrīdēto normu pieņemšanas laikā,

193bija noteikts, ka, izstrādājot vietējo pašvaldību administratīvi

194teritoriālā iedalījuma projektu, ir jākonsultējas ar attiecīgajām

195vietējām pašvaldībām. Savukārt šā likuma 13. pants noteica,

196ka, veicot administratīvi teritoriālo reformu, attiecīgās

197vietējās pašvaldības noskaidro iedzīvotāju viedokli par novada

198izveidošanu un informē viņus par reformas uzdevumiem un

199realizācijas gaitu.

200No minētajām normām nevar

201secināt, ka Latvijas likumi paredzētu Saeimai pienākumu obligāti

202konsultēties ar vietējiem iedzīvotājiem referenduma

203formā.

20412.2. Pamatots ir

205Vecpiebalgas novada domes norādītais, ka viedoklim, kas tiek

206izteikts Hartas 5. pantā minētajās konsultācijās, pašvaldībā

207ir jābūt apspriestam un pieņemtam attiecīgās administratīvi

208teritoriālās vienības tieši ievēlētajā lēmējinstitūcijā - domē

209(padomē). Hartas 3. panta otrā daļa paredz, ka Hartā

210noteiktās tiesības "realizē padomes vai pārstāvju sapulces, kuru

211locekļus brīvi ievēlē, aizklāti balsojot uz vienlīdzīgu, tiešu un

212vispārēju vēlēšanu tiesību pamata; tām var būt pakļautas

213izpildinstitūcijas. Šis princips nekādā veidā neietekmē tiesības

214izmantot pilsoņu sapulces, referendumus vai jebkuru citu pilsoņu

215tiešās līdzdalības formu, kur to pieļauj likums." Hartas

216paskaidrojošajā ziņojumā uzsvērts, ka pašvaldību tiesības

217jāīsteno demokrātiski veidotām varas iestādēm.

218Satversmes 101. panta otrās

219daļas pirmais teikums paredz, ka "pašvaldības ievēlē pilntiesīgi

220Latvijas pilsoņi un Eiropas Savienības pilsoņi, kas pastāvīgi

221uzturas Latvijā". Institūcija, ko veido attiecīgajā pašvaldībā

222ievēlētie deputāti, ir šīs pašvaldības dome (padome). Likuma "Par

223pašvaldībām" 21. pants paredz, ka dome var izskatīt jebkuru

224jautājumu, kas ir attiecīgās pašvaldības pārziņā.

225Līdz ar to,

226interpretējot Hartas 5. pantu kopsakarā ar Satversmes

227101. panta otrās daļas pirmo teikumu, par konsultācijām ar

228vietējo kopienu Hartas 5. panta izpratnē visupirms

229uzskatāmas konsultācijas, kurās uzklausīts vietējās pašvaldības

230tieši vēlētās institūcijas - domes vai padomes viedoklis.

231Apstrīdēto normu pieņemšanas gaitā

232Vecpiebalgas pagasta padomes viedokli Komisijas sēdē

2332008. gada 19. novembrī ne tikvien darīja zināmu

234Vecpiebalgas pagasta padomes priekšsēdētājs, bet Komisijas rīcībā

235bija arī izraksts no Vecpiebalgas pagasta padomes sēdes

236protokola. Tātad Komisijai bija zināms tieši Vecpiebalgas pagasta

237padomes viedoklis par to, ka tā vēlas veidot tādu Vecpiebalgas

238novadu, kurā ietilptu tikai Vecpiebalgas pagasts un Inešu

239pagasts.

24012.3. Vecpiebalgas novada

241dome nepiekrīt Saeimas atbildes rakstā apgalvotajam, ka

2422008. gada 3. decembrī Taurenes pagasta padome un

243Dzērbenes pagasta padome esot lūgušas tās iekļaut Vecpiebalgas

244novadā. Komisijai esot nosūtīti Taurenes pagasta padomes un

245Dzērbenes pagasta padomes priekšsēdētāju vienpersoniski

246lūgumi.

247Savukārt Saeima atbildes rakstā

248norāda, ka Pieteikuma iesniedzēja 2008. gada

2495. decembra vēstulē piekritusi Kaives un Taurenes pagastu

250iekļaušanai Vecpiebalgas novadā (sk. šā sprieduma

2511.10. punktu), tāpēc pieteikums šajā daļā nav

252apmierināms (sk. lietas materiālu

2532. sēj. 124. lpp.). Minētā vēstule rakstīta uz

254Vecpiebalgas pagasta padomes veidlapas, taču tajā nav norādīts,

255ka attiecīgo viedokli būtu izteikusi minētā pagasta padome savā

256sēdē. 2008. gada 8. decembrī Vecpiebalgas pagasta

257padomes un Inešu pagasta padomes deputātu kopsapulcē ir pieņemts

258atšķirīgs lēmums (sk. šā sprieduma

2591.11. punktu), kurā deputāti iebilst ne vien pret

260Dzērbenes pagasta, bet arī pret Kaives pagasta un Taurenes

261pagasta iekļaušanu Vecpiebalgas novadā. Neraugoties uz to,

262Vecpiebalgas pagasta padomes priekšsēdētājs savā 2008. gada

26317. decembra vēstulē kategorisku nostāju pauž tikai pret

264Dzērbenes pagasta iekļaušanu Vecpiebalgas novadā (sk. šā

265sprieduma 1.12. punktu).

266Līdz ar to Satversmes tiesa

267izvērtēs, kādas pilnvaras Hartas 5. pantā noteikto

268konsultāciju gaitā ir pašvaldības domes (padomes)

269priekšsēdētājam.

27012.3.1. Vecpiebalgas novada

271dome izsaka viedokli, ka pašvaldība darbojas kā vienots

272patstāvīgs publisko tiesību subjekts, kura gribu izteic šā

273subjekta orgāns - dome, nevis atsevišķi pašvaldības deputāti kā

274politiskas amatpersonas. Tomēr jāņem vērā, ka pašvaldības domes

275(padomes) priekšsēdētājam, salīdzinot ar citiem pašvaldības

276deputātiem, likuma "Par pašvaldībām" VI nodaļā noteikts

277īpašs statuss. Minētā likuma 62. panta 2. punkts

278(redakcijā, kas bija spēkā līdz 2009. gada 1. jūlijam)

279paredzēja, ka "domes (padomes) priekšsēdētājs pārstāv pašvaldību

280attiecībās ar valsti un citām pašvaldībām".

281Līdz ar to arī Hartas

2825. pantā paredzēto konsultāciju gadījumā valsts

283institūcijās, tostarp Saeimas komisijās, pašvaldību ir tiesīgs

284pārstāvēt tieši domes (padomes) priekšsēdētājs.

285Domes (padomes) priekšsēdētājs ir

286pašvaldības augstākā amatpersona, kam nepieciešamības gadījumā,

287balstoties uz pašvaldības domes (padomes) izstrādātajām

288pamatnostādnēm, jāuzņemas atbildība par pašvaldības pozīcijas

289prezentāciju konkrētā diskusijā vai jautājumā, arī meklējot

290kompromisa risinājumus, ja tādi nepieciešami.

29112.3.2. Taurenes un

292Dzērbenes pagastu padomju priekšsēdētāji savus lūgumus iekļaut

293attiecīgos pagastus Vecpiebalgas novada teritorijā ir izteikuši

294pēc tam, kad kļuva skaidrs, ka nav iespējams realizēt attiecīgo

295pagastu padomju atbalstīto jeb tām vēlamāko variantu -

296iekļaušanos Cēsu novadā, jo tās pašvaldības, ar kurām Kaives,

297Taurenes un Dzērbenes pašvaldības vēlētos veidot vienotu Cēsu

298novadu, iebilst pret šāda novada veidošanu un Komisija, ņemot

299vērā šos iebildumus, ir atbalstījusi priekšlikumu Kaives pagastu

300pievienot Vecpiebalgas novadam, bet Taurenes un Dzērbenes

301pagastus - Raunas novadam.

302Nav noliedzams, ka Komisija

3032008. gada 3. decembra un 4. decembra sēdēs nav

304pievērsusi pietiekamu uzmanību tam, kas attiecīgo pagastu vārdā

305izteicis vēlmi, lai Taurenes un Dzērbenes pagasti tiktu iekļauti

306Vecpiebalgas novadā. Tomēr konkrētajā gadījumā šim apstāklim nav

307bijis izšķirošas nozīmes Komisijas lēmuma pieņemšanā. No

308Komisijas sēdes audioieraksta gūstams arī ieskats, ka Komisija

309savu lēmumu nav pieņēmusi tādēļ, lai apmierinātu minēto pagastu

310vēlmi. Komisijas rīcībā bija vēstules, kurās sniegti argumenti

311tam, kāpēc minētie pagasti būtu iekļaujami Vecpiebalgas novadā

312(sk. šā sprieduma 1.8. un 1.9. punktu). Diskusijās

313Komisijas sēdē 2008. gada 3. decembrī īpaši dominēja

314argumenti par Taurenes un Dzērbenes pagastu un novadu centru -

315Vecpiebalgas un Raunas - ģeogrāfisko stāvokli un infrastruktūru.

316Piemēram, Komisijas locekļi norādīja uz to, ka Taurene, Dzērbene

317un Vecpiebalga atrodas pie maģistrālā autoceļa "Cēsis-Madona",

318savukārt uz Raunu šāda ceļa nav (sk. Saeimas Valsts

319pārvaldes un pašvaldības komisijas 2008. gada

3203. decembra sēdes audioierakstu, lietas materiālu

3212. sēj.).

322Tas, ka minētos lūgumus attiecīgo

323pašvaldību vadītāji konkrētajos apstākļos izteikuši

324vienpersoniski, nav uzskatāms par konsultāciju procedūras

325pārkāpumu konkrēta priekšlikuma izstrādāšanas gaitā. Ja pieņemtu,

326ka domes (padomes) priekšsēdētājam Hartas 5. pantā

327paredzētajās konsultācijās dogmatiski jāievēro domes (padomes)

328lēmums par vienīgo, vislabvēlīgāko risinājumu, vispār nebūtu

329iespējams atrast kompromisa risinājumus, kas apmierinātu visas

330ieinteresētās puses.

33112.3.3. Par konsultāciju

332procedūras pārkāpumu nav uzskatāma arī Vecpiebalgas pagasta

333padomes priekšsēdētāja 5. decembrī izteiktā piekrišana

334Kaives un Taurenes pagastu iekļaušanai Vecpiebalgas novadā

335(sk. šā sprieduma 1.10. punktu). Tomēr nevar

336piekrist Saeimas atbildes rakstā izteiktajam viedoklim, ka jau

337tāpēc vien, ka šāda vēstule nosūtīta Komisijai, prasījums daļā

338par Kaives pagasta un Taurenes pagasta iekļaušanu Vecpiebalgas

339novadā nav apmierināms.

340Lai arī konsultāciju procesā

341pašvaldības domi (padomi) ir tiesīgs pārstāvēt domes (padomes)

342priekšsēdētājs, tomēr, nepastāvot īpašiem apstākļiem, par

343atbilstošām Hartas 5. pantam, ja tas tiek interpretēts

344kopsakarā ar Satversmes 101. panta otrās daļas pirmo

345teikumu, šīs konsultācijas var uzskatīt tad, ja pašvaldībai

346bijusi iespēja izstrādāt savu viedokli domē (padomē).

34713. Lietā nav strīda par

348to, ka Komisija savā sēdē 2008. gada 19. novembrī ir

349uzklausījusi Vecpiebalgas pagasta padomes viedokli par tāda

350Vecpiebalgas novada izveidošanu, kurā ietilptu Vecpiebalgas un

351Inešu pagasti.

352Saeima izsaka viedokli, ka arī

353jautājums par Dzērbenes, Taurenes, Kaives un Vecpiebalgas pagastu

354apvienošanu vienā novadā vai dažādos novados tika apspriests jau

355vismaz sešu gadu garumā. Savukārt Vecpiebalgas novada dome tam

356nepiekrīt un norāda, ka administratīvi teritoriālās reformas

357īstenošanas gaitā laika periodā kopš 2003. gada nevienu

358reizi nav apspriests tāds Vecpiebalgas novada modelis, kāds

359noteikts apstrīdētajās normās.

360Saeimas viedoklis ir pamatots

361tiktāl, ka ir tikusi apspriesta Dzērbenes, Taurenes, Kaives un

362Vecpiebalgas pagastu apvienošana vienā novadā, taču vienlaikus ar

363vēl vairākiem citiem pagastiem. Proti, 2004. gadā

364tika apspriests tāda Piebalgas novada modelis, kurā ietilptu

365Jaunpiebalgas pagasts, Drustu pagasts, Zosēnu pagasts, Inešu

366pagasts, Vecpiebalgas pagasts, Dzērbenes pagasts, Kaives pagasts,

367Skujenes pagasts un Taurenes pagasts (sk. lietas materiālu

3683. sēj. 39.-40. lpp.).

369Pamatots ir Vecpiebalgas novada

370domes viedoklis, ka lietā nav materiālu, kas norādītu, ka laikā

371līdz 2008. gada decembrim notikusi jebkāda konsultēšanās par

372tāda novada izveidi, kurā ietilptu tikai apstrīdētajās normās

373minētie pieci pagasti.

374Līdz ar to nepieciešams

375noskaidrot, kādas prasības no Hartas 5. panta izriet

376attiecībā uz konsultēšanās procedūras saturu administratīvi

377teritoriālās reformas gaitā.

37813.1. Saeima norāda, ka

379Hartas paskaidrojošajā ziņojumā izteikts šāds viedoklis: "laikam

380un veidam, kādā konsultējas ar vietējo varu, jābūt tādam, lai

381vietējai varai būtu reāla iespēja izvērtēt pieņemamo lēmumu

382ietekmi, bet vienlaikus tiek pieļauti izņēmuma apstākļi, kad

383prasību konsultēties ar vietējo varu var noraidīt steidzamības

384dēļ. Šādām konsultācijām vajadzētu notikt tieši ar iesaistīto

385vietējo varu pārstāvjiem vai netieši ar plašsaziņas līdzekļu vai

386vietējo pašvaldību asociāciju starpniecību gadījumos, kad ir

387iesaistītas vairākas vietējās varas" (sk. lietas materiālu

3882. sēj. 122. lpp.). Pamatojoties uz to, Saeima

389secina, ka Hartas 5.pants neprasa obligāti veikt detalizētas un

390tiešas konsultācijas, bet pieļauj plašsaziņas līdzekļu iesaisti

391informācijas apmaiņas procesā, vietējo pašvaldību asociāciju

392starpniecību, kā arī izņēmuma gadījumus, kad konsultēšanos

393steidzamības dēļ var pat vispār neveikt.

394Taču Saeima nav ņēmusi vērā, ka

395iepriekš citētās Hartas paskaidrojošajā ziņojumā paustās atziņas

396attiecas nevis uz Hartas 5. pantu, bet gan uz 4. panta

397sesto daļu, kas noteic: "Plānošanas un lēmumu pieņemšanas procesā

398par jautājumiem, kas tieši attiecas uz vietējo varu, ar tām

399nepieciešams konsultēties, cik iespējams savlaicīgi un atbilstošā

400veidā."

401Kaut arī minētās normas šķiet

402līdzīgas, tās tomēr paredz nedaudz atšķirīgas tiesības. Hartas

4034. panta sestā daļa noteic vispārīgas tiesības visām

404pašvaldībām kā tādām (local authorities), uz kurām

405attiecas plānošana un lēmumu pieņemšana, un gadījumos, kad ir

406iesaistītas vairākas vietējās pašvaldības, pieļauj konsultēties

407arī netieši ar plašsaziņas līdzekļu vai vietējo pašvaldību

408asociāciju starpniecību.

409Savukārt Hartas 5. pants ir

410vērsts uz tiesību nodrošināšanu katrai attiecīgajai pašvaldībai,

411proti, ikvienai pašvaldībai, uz kuru attiecas (local

412communities concerned) robežu izmaiņas.

413Interpretējot Hartas 5. pantu

414kopsakarā ar Hartas 4. panta sesto daļu, secināms, ka

415Hartas 5. pants aptver gan tās prasības, kas attiecībā uz

416konsultācijām noteiktas Hartas 4. panta sestajā daļā, gan

417arī vēl papildu prasību konsultēties tieši ar attiecīgo

418pašvaldību.

419Līdz ar to nav pamatots Saeimas

420atbildes rakstā izteiktais viedoklis, ka, interpretējot Hartas

4215. pantu kopsakarā ar Hartas 4. panta sesto daļu, varot

422secināt, ka Hartas 5. panta prasību izpildes labad būtu

423pietiekami konsultēties par pašvaldības robežu izmaiņām tikai ar

424plašsaziņas līdzekļu vai vietējo pašvaldību asociāciju

425starpniecību.

42613.2. Hartas 4. panta

427sestajā daļā un Hartas 5. pantā noteiktais sasaucas ar

428atziņām, kas nostiprinātas to valstu konstitucionālajās tiesībās,

429kuras piedalījušās Hartas sagatavošanā un Hartai pievienojušās

430jau 1985. gadā.

431Tā, piemēram, Vācijas Federatīvās

432Republikas Pamatlikuma 29. panta astotās daļas pirmais

433teikums pavalstīm dod tiesības izdarīt grozījumus savas

434teritorijas iedalījumā, savukārt otrais teikums prasa, lai

435skartās pašvaldības un apriņķi tiktu uzklausīti. Vācijas Federālā

436konstitucionālā tiesa ir secinājusi, ka Pamatlikums pašvaldības

437uzklausīšanai neparedz nekādu konkrētu formu, uzklausīšana var

438notikt līdz pat tiesību normas pieņemšanas procesa noslēgumam.

439Taču, lai pašvaldības uzklausīšanu varētu atzīt par pienācīgu, ir

440nepieciešams, lai pašvaldība par likumdošanas priekšlikuma veidu

441un apjomu, kā arī svarīgākajām pamatnostādnēm uzzinātu tik

442savlaicīgi, ka tai būtu iespējams izteikt savus iebildumus

443oficiāla viedokļa veidā. Vispārīga pašvaldību reformas

444koncepcijas iztirzāšana nevar aizstāt konkrētas pašvaldības

445uzklausīšanu. Tomēr par to, vai pašvaldības uzklausīšana atbilst

446konstitucionāli tiesiskajām prasībām, nevar spriest tikai pēc

447uzklausīšanas termiņa. Pašvaldības uzklausīšana nav stingri

448formalizēts process. Likuma vai valdības tiesību akta izdevējs

449var uzklausīšanas detaļas noteikt brīvi, pēc sava ieskata, ciktāl

450uzklausīšanas procedūra kopumā ir piemērota, lai pienācīgi ņemtu

451vērā pašvaldības intereses (sk. BVerfG,

4522 BvR 329/97, vom 19.11.2002, Absatz-Nr. 83-84,

453http://www.bverfg.de).

454Tātad arī citās Hartas

455dalībvalstīs tiek pieļauta iespēja, ka konsultācijas ar

456pašvaldību var notikt visā procesā līdz attiecīgā tiesību akta

457pieņemšanai, un attiecīgajai valsts institūcijai ir liela rīcības

458brīvība noteikt uzklausīšanas procedūras detaļas, ciktāl šī

459procedūra kopumā ir piemērota, lai pienācīgi ņemtu vērā

460pašvaldības intereses.

46113.3. Kopējā dalībvalstu

462prakse administratīvi teritoriālo reformu jomā ir apkopota

463Rekomendācijā Nr. 12. Gan lietas dalībnieki, gan arī

464pieaicinātās personas atsaucas uz šo dokumentu, izdarot

465atšķirīgus secinājumus.

46613.3.1. Rekomendācijas

467Nr. 12 11. punkta pirmajā teikumā konstatēts:

468"Visaptverošas sistēmiskas reformas ir būtiski atkarīgas no

469spējas panākt vienošanos." Sagatavojot Administratīvo teritoriju

470likuma projektu trešajam lasījumam, attiecībā uz Cēsu rajonu

471Komisijas mēģinājumi (sk. šā sprieduma

4721.4.-1.9. punktu) panākt tādu risinājumu, kurā iespēju

473robežās tiktu ņemtas vērā visu rajona pašvaldību savstarpēji

474pretrunīgās intereses, bija vistiešākajā veidā vērsti uz

475Rekomendācijas Nr. 12 11. punktā nostiprinātās atziņas

476realizāciju.

477Tomēr minētais punkts neparedz, ka

478jebkāda reforma būtu pretrunā ar Hartas 5. pantu, ja katra

479konkrētā pašvaldība neatbalstītu šīs reformas nepieciešamību.

480Rekomendācijas Nr. 12 12. punkts paredz, ka starp

481dalībniekiem un citām reformā iesaistītajām pusēm jāpanāk vismaz

482tāda līmeņa vienošanās, kas ļautu noteikt reformas mērķus.

483Vērtējot reformas gaitu kopumā,

484nav saskatāma valsts institūciju rīcības neatbilstība šim

485punktam, jo reformas nepieciešamība, mērķi un uzdevumi tika

486noteikti jau Administratīvi teritoriālās reformas likumā.

487Tomēr nav pamatots no Saeimas

488atbildes raksta izrietošais viedoklis, ka minētie Rekomendācijas

489Nr. 12 punkti dotu Saeimai tiesības konsultēties ar

490attiecīgo pašvaldību tikai par reformas mērķiem un

491uzdevumiem.

49213.3.2. Rekomendācijas

493Nr. 12 ievaddaļā, uz ko atsaucas Vecpiebalgas novada dome,

494tiek ieteikts:

495"1. Veikt pienācīgu sagatavošanos,

496lai identificētu un ņemtu vērā piemērojamos tiesiskos un

497praktiskos priekšnoteikumus.

4982. Izstrādāt pienācīgu lēmumu

499pieņemšanas kārtību, kas balstīta uz labu institucionālo

500dialogu.

5013. Izstrādāt pakāpenisku darbības

502plānu un skaidri noteikt atbildību, ieskaitot reformas ieviešanas

503vadību, kā arī nodrošināt atbilstošu ieviešanas uzraudzību.

5044. Veikt visaptverošu un objektīvu

505rezultātu izvērtēšanu un nodrošināt vietējās un/vai reģionālās

506varas informētību."

507Par minēto prasību izpildi

508apstrīdēto normu pieņemšanas procesā nevar spriest tikai pēc tā

509laika posma, kad šīs normas tika izstrādātas Saeimā. Process

510kopumā, sākot no 1992. gada, ietvēra ilgstošus pētījumus par

511dažādiem reformas variantiem un novadu modeļiem, tas bija

512balstīts uz institucionālo dialogu. Sākotnēji konsultācijas veica

513likumā noteiktā institūcija - Reģionālās attīstības un

514pašvaldību lietu ministrija, dodot iespēju izteikties visām

515Latvijas pašvaldībām un tostarp uzklausot arī Vecpiebalgas

516pagasta padomes viedokli. Visbeidzot konsultācijas tika veiktas

517Komisijā, uzklausot pašvaldību viedokli par tām vēlamākajiem

518risinājumiem un iebildumiem pret citiem iespējamiem

519risinājumiem.

520Līdz ar to kopumā nav saskatāma

521apstrīdēto normu neatbilstība Rekomendācijai Nr. 12. Turklāt

522šai rekomendācijai ir tikai ieteikuma raksturs, un atsevišķu tās

523detaļu neievērošana pati par sevi nenoved pie neatbilstības

524Hartai. Satversmes tiesa, ņemot vērā pārejas procesa īpatnības

525Latvijā, savā iepriekšējā praksē ir atzinusi par Eiropas Padomes

526saistošajiem dokumentiem atbilstošām pat tādas tiesību normas,

527kas expressis verbis bija pretrunā ar Eiropas Padomes

528rekomendācijām (sk. Satversmes tiesas 2000. gada

52930. augusta sprieduma lietā Nr. 2000-03-01 secinājumu

530daļas 6. punktu un par šo spriedumu izteikto tiesnešu

531A. Endziņa, J. Jelāgina un A. Ušackas atsevišķo

532domu 5.4. punktu).

53313.4. Hartas 5. pantā

534minētā jēdziena "konsultācijas" saturs attiecībā uz to apjomu un

535detalizācijas pakāpi noskaidrojams kopsakarā ar Satversmes

5361. pantu, kas paredz, ka "Latvija ir neatkarīga demokrātiska

537republika". Šī pamattēze noteic, ka "Latvijai jābūt demokrātiskai

538valstij, t.i. ka visu valsts pilsoņu summa ir vienīgais valsts

539gribas nesējs" (referenta Marģera Skujenieka ziņojums Latvijas

540Republikas Satversmes sapulces IV sesijas 1921. gada

54120. septembra sēdē - Latvijas Republikas Satversmes sapulces

542IV sesijas 1921. gada 20. septembra sēdes

543stenogramma). Tiktāl, ciktāl demokrātiski ievēlēto

544likumdevēju - Saeimu - neierobežo Satversmes citas normas, tas

545realizē Latvijas tautas vairākuma intereses. Konkrētajā gadījumā

546- valsts pilsoņu vairākuma gribu veikt administratīvi teritoriālo

547reformu saprātīgā laikaposmā. Jāņem vērā, ka pēc tam, kad

548likumdevējs sākotnēji izšķīrās par nepieciešamību veikt

549administratīvi teritoriālo reformu, jau vairākkārt notikušas

550Saeimas vēlēšanas. Saeimā pārstāvēto politisko spēku nostāja

551administratīvi teritoriālās reformas jautājumā ir bijusi zināma

552jau pirms tām. Lai arī Saeimas deputātiem bija atšķirīgi uzskati

553par reformas norisi un izveidojamajiem novadiem, pastāvēja

554nepārprotama vairākuma griba pabeigt administratīvi teritoriālo

555reformu līdz nākamajām pašvaldību vēlēšanām, kam bija jānotiek

5562009. gadā.

557Tomēr, realizējot šo gribu,

558Saeimai bija jāņem vērā no Satversmes 1. panta izrietošais

559pašvaldības princips un samērīguma princips, vērtējot tos

560savstarpējā mijiedarbībā.

561Pašvaldības princips prasa, lai

562katrai pašvaldībai tās robežu izmaiņu gadījumā būtu iespējas

563iepazīties ar pietiekami konkrētu un izstrādātu paredzamo

564grozījumu projektu, saprātīgā laikposmā to apspriest, pēc

565iespējas apspriešanā iesaistot arī attiecīgās teritorijas

566iedzīvotājus; pamatojoties uz šīs apspriešanas rezultātiem,

567pieņemt pašvaldības domē (padomē) attiecīgu lēmumu un paļauties

568uz to, ka pašvaldības lēmumā izteikto viedokli valsts

569institūcija, kas izdod attiecīgo ar teritorijas grozījumiem

570saistīto aktu, ņems vērā, proti, ka pašvaldības lēmumā izteiktie

571argumenti tiks izvērtēti pat tādā gadījumā, ja galīgais valsts

572institūcijas pieņemtais lēmums būs atšķirīgs. Konkrētajā gadījumā

573šis princips prasa, lai Komisija pēc tam, kad tā 3. un

5744. decembrī izstrādāja priekšlikumu par Vecpiebalgas novada

575sastāvu, būtu paziņojusi par to attiecīgajām pašvaldībām, aicinot

576tās, kaut arī ļoti īsā laikposmā, sasaukt savu lēmējinstitūciju

577ārkārtas sēdes un izteikt viedokli par attiecīgo

578priekšlikumu.

579Samērīguma princips prasa, lai

580likumdevējs saprātīgi izsvērtu visu iesaistīto pušu intereses un

581pieņemtu vairākuma gribai atbilstošu lēmumu, kurā vienlaikus

582tiktu samērīgi ievērotas skarto personu intereses.

583Viedoklī, ko lietā

584Nr. 2008-08-0306 sniegusi Biznesa augstskolas "Turība"

585Publisko tiesību katedra, norādīts: "Vērtējot administratīvi

586teritoriālo reformu, jāņem vērā tās pabeigtības raksturs.

587Efektīva administratīvi teritoriālā reforma, kas atbilstu labas

588un pienācīgas pārvaldības principu prasībām, ir iespējama

589gadījumā, ja tā ir pārdomāta un precīzi noteikta. Uzsākot

590apjomīgu reformu, ir jābūt skaidrībai, kādi ir reformas mērķi,

591kas šīs reformas gaitā ir jāsasniedz un kad reforma noslēgsies"

592(lietas materiālu 4. sēj. 9.-10. lpp.).

593Interpretējot Hartas 5. pantu

594kopsakarā ar Satversmes 1. pantu, tajā paredzētās

595konsultēšanās mērķis ir atrast optimālu risinājumu, kas citastarp

596nozīmē iespējami labāko risinājumu saprātīgā laikposmā.

597Ja pašvaldību robežu grozīšana

598notiek visaptverošas reformas ietvaros, atsevišķu pašvaldību

599intereses tikt uzklausītām atkal un atkal no jauna par jauniem

600risinājumiem ir samērojamas ar citu pašvaldību un visas valsts

601interesēm noslēgt reformu saprātīgā laikposmā.

602No pašvaldības principa izrietošās

603tiesības katrai konkrētai pašvaldībai nav absolūtas un

604atsevišķos, izņēmuma gadījumos var tikt ierobežotas, lai

605nodrošinātu citas Hartā un Satversmē noteiktās vērtības, tostarp

606citu pašvaldību tiesības. Šādam ierobežojumam jābūt noteiktam ar

607mērķi nodrošināt citas Satversmē nostiprinātās vērtības, un tam

608jāatbilst samērīguma principam. Neskartam ir jāpaliek pašvaldības

609tiesību kodolam.

610Līdz ar to Satversmes tiesa

611noskaidros: 1) vai pašvaldības tiesības ir ierobežotas izņēmuma

612gadījumā un ar mērķi nodrošināt citas Satversmē nostiprinātās

613vērtības;

6142) vai ierobežojums ir samērīgs un vai ir saglabāts minēto

615tiesību kodols.

61613.4.1. Apstrīdēto normu

617apspriešanas procedūra uzskatāma par izņēmuma gadījumu, šīs

618normas pieņemtas steidzamības kārtā, ko visupirms noteica

619nepieciešamība rīkot pašvaldību vēlēšanas, jo 2005. gada

62012. martā notikušajās vēlēšanās vietējo pašvaldību domes

621(padomes) bija ievēlētas uz četriem gadiem. Satversmes