23. pants

Satversmes tiesa savā praksē ir atzinusi par

neatbilstošiem Satversmei normatīvos aktus, kas izdoti,

neievērojot likumdevēja pilnvarojumu, proti, ultra vires.

Šī doktrīna ir attiecināma uz likumdevēja pilnvarotas

institūcijas izdoto normatīvo aktu atbilstību augstāka juridiska

spēka tiesību normām (sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9.

oktobra spriedumu lietā Nr. 2007-04-03). Satversmes tiesa jau

ir vērtējusi atvasināto publisko tiesību juridisko personu izdoto

tiesību normu atbilstību augstāka juridiskā spēka tiesību normām

(sk. Satversmes tiesas 2002. gada 24. decembra spriedumu lietā

Nr. 2002-16-03).

Ņemot vērā to, ka arī Latvijas Bankai ar likumdevēja

pilnvarojumu ir piešķirtas tiesības izdot ārējos normatīvos

aktus, Satversmes tiesas atziņas, kas izteiktas ultra

vires doktrīnas ietvaros, ir attiecināmas uz izskatāmo

lietu.

23.1. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka likumdevēja

pilnvarojumam ir jāsaglabā varas atzaru savstarpējās kontroles un

līdzsvara attiecības, kā arī jāatbilst citiem tiesiskas valsts

principiem [sk. Satversmes tiesas 1999. gada 1. oktobra

sprieduma lietā Nr. 03-05(99) secinājumu daļas 1. punktu].

Latvijas Bankas tiesības izdot ārējos normatīvos aktus sniedzas

vien tiktāl, ciktāl tai šīs tiesības ir nodotas ar likumu.

Latvijas Banka ārējo normatīvo aktu ir tiesīga izdot tikai tādā

gadījumā, ja likumdevējs ir skaidri noteicis pilnvarojuma saturu

un robežas.

Likumam pakārtotos normatīvajos aktos nedrīkst ietvert tādas

tiesību normas, kas nav uzskatāmas par palīglīdzekļiem likuma

normas īstenošanai (sal.: Satversmes tiesas 2007. gada 9.

oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03 14. un 15. punkts).

Likumdevējs ir tiesīgs pilnvarot Latvijas Banku vai citas

autonomas valsts pārvaldes iestādes izstrādāt likuma ieviešanai

nepieciešamo regulējumu tikai tiktāl, ciktāl tiek detalizētas

likuma prasības vai arī noteikta to īstenošanas kārtība. Šāds

pilnvarojums ir ietverts Novēršanas likuma 47. panta otrajā un

trešajā daļā attiecībā uz FKTK un Latvijas Banku.

Pieteikuma iesniedzēja uzskata, ka Latvijas Banka ir

rīkojusies pretrunā ar Satversmes 64. pantu, jo apstrīdētās

normas ir izdotas ultra vires, proti, pārkāpjot Novēršanas

likuma 47. panta trešajā daļā noteikto pilnvarojumu. Latvijas

Banka apstrīdētajās normās esot paredzējusi jaunu klienta vai

patiesā labuma guvēja identifikācijas gadījumu Novēršanas likuma

11. panta izpratnē, bet tas neesot pieļaujams, jo minētajā likuma

normā ietverto tiesiskā sastāva pazīmju uzskaitījums esot

izsmeļošs (sk. Satversmes tiesas 2016. gada 1. februāra tiesas

sēdes stenogrammu lietas materiālu 5. sēj. 94. un 95.

lpp.).

Savukārt Latvijas Banka un Saeima uzskata, ka apstrīdētās

normas izdotas, ievērojot Saeimas doto pilnvarojumu. Uzraudzības

un kontroles institūcija nedrīkstot noteikt jaunus klienta

identifikācijas gadījumus, taču apstrīdētajās normās paredzētā

identifikācija esot uzskatāma par īpašu, vienkāršotu

identifikācijas veidu jeb Novēršanas likuma 7. panta prasību

izpildes instrumentu. Tādējādi apstrīdētās normas neesot skatāmas

Novēršanas likuma 11. panta kontekstā (sk. Satversmes tiesas

2016. gada 1. februāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu

5. sēj. 89.-90. un 104.-105. lpp.).

Satversmes tiesai jānoskaidro pilnvarojošās normas un

apstrīdēto normu mērķis un saturs, kā arī tas, vai Latvijas Banka

nav pārsniegusi tai piešķirtā pilnvarojuma apjomu.

23.2. Ar izpildvarai likumdevēja doto pilnvarojumu

jāsaprot ne tikai viena konkrēta, lakoniska tiesību norma, bet

paša likuma būtība un mērķis (sk. Satversmes tiesas 2011. gada

11. janvāra sprieduma lietā Nr. 2010-40-03 10.4. punktu). Ar

pilnvarojuma mērķi saprot to, ko likumdevējs centies panākt,

piešķirot tiesības noregulēt attiecīgo jautājumu (sk.

Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr.

2007-04-03 19. punktu).

Atbilstoši Novēršanas likuma 2. pantam likuma mērķis ir

novērst noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizāciju un terorisma

finansēšanu. Šā pienākuma izpilde uzticēta Novēršanas likuma 2.

panta pirmajā daļā minētajām personām, tostarp pašām

kapitālsabiedrībām, kas nodarbojas ar skaidras naudas

tirdzniecību.

Likumdevējs ir paredzējis Novēršanas likuma subjektiem

piemērot uz riska novērtējumu balstītu pieeju (sk. 9. Saeimas

ziemas sesijas 2008. gada 24. janvāra sēdes stenogrammu).

Novēršanas likuma 6. panta pirmā daļa noteic, ka likuma subjekts

atbilstoši savam darbības veidam veic pasākumus, lai noskaidrotu,

novērtētu un izprastu savai darbībai un klientiem piemītošo

noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma

finansēšanas risku un, pamatojoties uz veikto riska analīzi,

izveido noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma

finansēšanas novēršanas iekšējās kontroles sistēmu, tostarp

izstrādājot un dokumentējot attiecīgas politikas un procedūras.

Novēršanas likuma 7. panta pirmajā daļā likumdevējs ir ietvēris

minimālās prasības attiecībā uz iekšējās kontroles sistēmas

saturu. Savukārt Novēršanas likuma 8. pants paredz likuma

subjektu regulāru pienākumu izvērtēt iekšējās kontroles sistēmas

darbības efektivitāti un veikt pasākumus tās uzlabošanai.

Novēršanas likuma 47. panta trešās daļas mērķis ir

noskaidrojams, ņemot vērā Finanšu sektora attīstības padomes

2013. gada 28. marta sēdē apstiprināto Darbības plānu noziedzīgi

iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas

novēršanas sistēmas uzlabošanai (sk. lietas materiālu 4. sēj.

84.-129. lpp.), kura 3.2.8. apakšpunktā akcentēta MONEYVAL

Ziņojumā ietvertā rekomendācija: "Latvijai vajadzētu

nodrošināt, ka Latvijas Banka notiekošajai klientu izpētei norāda

skaidras prasības divās nozīmīgās jomās: naudas līdzekļu

izcelsmes un klienta saimnieciskās darbības raksturojuma

noteikšanā gadījumos, kad darījumam nepiemīt neparasta vai

aizdomīga darījuma pazīmes vai arī klients ir augsta riska

klients vai politiski nozīmīga persona." Pieņemot Novēršanas

likuma 47. panta trešo daļu, likumdevējs ir uzsvēris MONEYVAL

Ziņojumā ietvertos ieteikumus. Minētās normas mērķis ir ietvert

likumā Latvijas Bankas pienākumu noteikt detalizētākas prasības

kapitālsabiedrībām, kas veic skaidras naudas tirdzniecību,

atbilstoši to darbības veidam (sk. Saeimā 2014. gada 13. maijā

iesniegtā likumprojekta Nr. 1153/Lp11 "Grozījumi Noziedzīgi

iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas

novēršanas likumā" anotācijas pirmās sadaļas 2.

punktu).

Novēršanas likuma 47. panta trešajā daļā ietvertais

pilnvarojums nozīmē, ka Latvijas Bankai, veicot kontroles un

uzraudzības institūcijas pienākumus, ir jāizvērtē noziedzīgi

iegūtu līdzekļu legalizēšanas un terorisma finansēšanas riski, ar

kādiem savā darbībā saskaras kapitālsabiedrības, kas veic

skaidras naudas tirdzniecību, un jānosaka saistošas prasības šo

risku novēršanai.

Ņemot vērā minēto, pilnvarojošās normas mērķis ir paredzēt

kapitālsabiedrībām, kas veic skaidras naudas tirdzniecību, tādas

prasības attiecībā uz noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un

terorisma finansēšanas novēršanu, kas ir balstītas uz to darbības

risku izvērtējumu.

Savukārt no apstrīdētās normas ietverošo Latvijas Bankas

noteikumu Nr. 141 projekta anotācijas redzams, ka Latvijas Banka,

tās izdodot, ir balstījusies uz skaidras naudas tirdzniecības

darījumiem piemītošajiem riskiem kapitālsabiedrībās, kas

nodarbojas ar skaidras naudas tirdzniecību (sk. Latvijas

Bankas noteikumu Nr. 141 projekta anotāciju lietas materiālu 1.

sēj. 194. lpp.). Minētais risku izvērtējums ietverts Latvijas

Bankas atbildes rakstā (sk. lietas materiālu 1. sēj. 168.-172.

lpp.).

Tādējādi Latvijas Bankas noteikumu Nr. 141 izstrādes procesā

tika izvērtēti riski, ar kuriem savā darbībā saskaras

kapitālsabiedrības, kas veic skaidras naudas tirdzniecību. Līdz

ar to Latvijas Bankas noteikumi Nr. 141 tika izstrādāti, lai

sasniegtu likumdevēja pilnvarojuma mērķi.

23.3. Pilnvarojuma saturam ir jābūt tik skaidram, lai

atklātu pilnvarojuma būtību (sk., piemēram, Satversmes tiesas

2005. gada 21. novembra sprieduma lietā Nr. 2005-03-0306 10.

punktu un 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03

20. punktu).

Novēršanas likuma 47. panta trešajā daļā ietverts pilnvarojums

noteikt "saistošas prasības šajā likumā noteikto pienākumu

izpildei attiecībā uz iekšējās kontroles sistēmas izveidi,

patieso labuma guvēju noskaidrošanu un pārliecināšanos, ka

persona, kas norādīta kā patiesais labuma guvējs, ir klienta

patiesais labuma guvējs, kā arī attiecībā uz klientu veikto

darījumu uzraudzību un klientu saimnieciskās darbības

pārzināšanu".

Satversmes tiesa ir atzinusi, ka jēdziens "kārtība"

nozīmē norises īstenošanas veidu vai darbības organizāciju

(sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā

Nr. 2007-04-03 20. punktu un 2015. gada 14. oktobra sprieduma

lietā Nr. 2015-05-03 13.2. punktu). Novēršanas likuma 47.

panta trešajā daļā šāds jēdziens nav izmantots. Tas norāda uz to,

ka Latvijas Bankai dotais pilnvarojums ir atšķirīgs un aptver ne

tikai tiesības regulēt darbību procesuālo aspektu.

Novēršanas likuma 47. panta trešajā daļā ietvertā pilnvarojuma

saturs ir noskaidrojams, analizējot arī citas tā paša likuma

normas, kurās regulēti 47. panta trešajā daļā minētie jautājumi.

Novēršanas likuma 11. panta otrā daļa nosaka gadījumus, kad

likuma subjekts identificē klientu arī pirms atsevišķa darījuma

veikšanas, neuzsākot darījuma attiecības. Satversmes tiesai ir

jāizvērtē, vai apstrīdētās normas attiecas uz kādu no Novēršanas

likuma 11. panta otrajā daļā minētajiem klienta identifikācijas

gadījumiem.

Kā norāda Latvijas Banka un Saeima, Novēršanas likuma 47.

panta trešā daļa citastarp paredz Latvijas Bankai tiesības

noteikt kapitālsabiedrībām, kas nodarbojas ar skaidras naudas

tirdzniecību, saistošas prasības šajā likumā noteikto pienākumu

izpildei attiecībā uz iekšējās kontroles sistēmas izveidi.

Savukārt atbilstoši Novēršanas likuma 7. panta pirmās daļas 5.

punktam likuma subjektam, izveidojot iekšējās kontroles sistēmu,

citastarp ir jāparedz neparastu darījumu atklāšanas kārtība.

Viens no veidiem, kā iespējams atklāt neparastus darījumus, ir

noteikt konkrētu darījuma summas robežvērtību, kuras

pārsniegšanas gadījumā klients ir identificējams, pat ja

attiecīgajam darījumam nepiemīt neparasta vai aizdomīga darījuma

pazīmes. Tomēr likumdevēja dotais pilnvarojums nozīmē, ka

izpildvarai, to īstenojot, jārīkojas konkrēta likuma prasību, kā

arī visas tiesību sistēmas ietvaros.

Tādējādi pilnvarojošā norma pēc sava satura norāda, ka likuma

prasības attiecībā uz iekšējās kontroles sistēmas izveidi ir

īstenojamas tiktāl, ciktāl pēc būtības netiek mainīta to likuma

prasību izpilde, kuras detalizēt Latvijas Banka nav pilnvarota.

Latvijas Bankai nav dots pilnvarojums papildināt Novēršanas

likuma 11. panta regulējumu.

23.4. Pilnvarojuma apjoms nozīmē to jautājumu loku,

kurus institūcija, īstenojot likumdevēja doto pilnvarojumu, ir

tiesīga noregulēt.

Noskaidrojot likumdevēja dotā pilnvarojuma apjomu, jāņem vērā

arī tās konkrētās nozares specifika, kuru likumdevējs uzdevis

reglamentēt (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 11. janvāra

sprieduma lietā Nr. 2010-40-03 10.4. punktu). Lai izprastu

likuma būtību, nākas vērtēt gan attiecīgās jomas, gan arī

vispārējo regulējumu. Likumdevēja dotais pilnvarojums nozīmē, ka

izpildvarai, to īstenojot, jārīkojas tiesību sistēmas ietvaros

(sk. Satversmes tiesas 2015. gada 14. oktobra sprieduma lietā

Nr. 2015-05-03 13.3. punktu). Latvijas Bankai dotā

pilnvarojuma apjoms ir izprotams, analizējot Novēršanas likuma

sistēmu kopumā.

Novēršanas likuma grozījumu anotācijā norādīts, ka likums

nosaka vienīgi vispārīgās minimālās prasības noziedzīgi iegūtu

līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas novēršanai.

Tāpēc Latvijas Bankai jānosaka detalizētākas prasības

kapitālsabiedrībām, kas veic skaidras naudas tirdzniecību,

atbilstoši to darbības veidam (sk. Saeimā 2014. gada 13. maijā

iesniegtā likumprojekta Nr. 1153/Lp11 "Grozījumi Noziedzīgi

iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas

novēršanas likumā" anotācijas pirmās sadaļas 2. punktu).

Saeima norāda, ka, atbilstoši Latvijas Bankas uzraugāmo likuma

subjektu darbības veidam izvērtējot noziedzīgi iegūtu līdzekļu

legalizācijas un terorisma finansēšanas riskus, Latvijas Banka ir

izmantojusi likumā paredzētās tiesības izdot normatīvos aktus ar

papildu prasībām attiecībā uz neparastu darījumu atklāšanu, kas

esot iekšējās kontroles sistēmas regulējuma jautājums. Šādas

prasības automātiski neparedzot pienākumu identificēt klientu

Novēršanas likuma 11. panta kārtībā un ziņot par darījumu

atbilstoši šā likuma 30. pantam (sk. Satversmes tiesas 2016.

gada 1. februāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 5.

sēj. 89. lpp.).

Satversmes tiesa savos nolēmumos ir atzinusi, ka pamattiesības

drīkst ierobežot vienīgi ar likumu vai pamatojoties uz likumu,

kas skaidri nosaka pamattiesību ierobežojuma apjomu. Nav

pieļaujama pamattiesību ierobežojuma noteikšana bez skaidra

likumdevēja pilnvarojuma. Savukārt īstenojot pilnvarojumu, ir

jāizvairās no personas pamattiesību ierobežošanas, ja uz

ierobežojumu nepieciešamību nav tieši norādīts pilnvarojošajā

normā (sk. Satversmes tiesas 2005. gada 21. novembra sprieduma

lietā Nr. 2005-03-0306 10. punktu un 2016. gada 12. februāra

sprieduma lietā Nr. 2015-13-03 15.2. punktu). Izskatāmajā

lietā ir būtiski tas, ka likuma normai, kas pilnvaro autonomu

valsts pārvaldes iestādi izdot ārējo normatīvo aktu, jābūt

formulētai pietiekami skaidri, ņemot vērā šādas iestādes

demokrātiskās leģitimācijas juridisko dabu. Tātad uz šāda

pilnvarojuma pamata izdotajās normās ietvertajiem pienākumiem un

- vēl jo vairāk - pamattiesību ierobežojumiem ir nepārprotami

jāizriet no pilnvarojošās normas teksta.

Pilnvarojošās normas tekstā minētās saistošās prasības

Novēršanas likumā noteikto pienākumu izpildei attiecībā uz

iekšējās kontroles sistēmas izveidi neattiecas uz Latvijas Bankas

noteikumu Nr. 141 projekta anotācijā minēto klientu vai patieso

labuma guvēju identifikāciju. Turklāt iekšējās kontroles sistēmas

izveidi reglamentējošajā Novēršanas likuma 7. panta pirmās daļas

1. punktā ir minēta vienīgi klientu identificēšanas kārtība, kas

nepārprotami norāda uz šādas identificēšanas procesuālo

raksturu.

Latvijas Bankas un Saeimas argumentus, ka apstrīdētās normas

paredz "vienkāršotu" identifikāciju un tikai detalizē

Novēršanas likuma prasības attiecībā uz iekšējās kontroles

sistēmas izveidi, proti, neparastu darījumu atklāšanu,

neapstiprina apstrīdēto normu izstrādes un pieņemšanas dokumenti.

Latvijas Bankas noteikumu Nr. 141 projekta anotācijā attiecībā uz

apstrīdētajām normām uzmanība ir pievērsta pienākumam veikt

klientu identifikāciju un reģistrēt darījumus, savukārt prasība

kapitālsabiedrībām pārskatīt spēkā esošās iekšējās kontroles

sistēmas dokumentus norādīta citā punktā (sk. Latvijas Bankas

noteikumu Nr. 141 projekta anotāciju lietas materiālu 1. sēj.

194. lpp.).

Latvijas Banka un Saeima norāda, ka apstrīdētās normas

pieņemtas, ievērojot MONEYVAL Ziņojumā ietvertās rekomendācijas.

Taču rekomendācija "Latvijai vajadzētu nodrošināt, ka

Latvijas Banka notiekošajai klientu izpētei norāda skaidras

prasības divās nozīmīgās jomās: naudas līdzekļu izcelsmes un

klienta saimnieciskās darbības raksturojuma noteikšanā gadījumos,

kad darījumam nepiemīt neparasta vai aizdomīga darījuma pazīmes

vai arī klients ir augsta riska klients vai politiski nozīmīga

persona" pēc sava satura norāda uz specifiskām darbībām

naudas līdzekļu izcelsmes un klienta saimnieciskās darbības

raksturojuma noteikšanā, kuras nav iespējamas gadījumā, ja tiek

veikta tikai Latvijas Bankas un Saeimas norādītā

"vienkāršotā" identifikācija.

Apstrīdētajās normās pēc būtības ir paredzēta klienta vai

patiesā labuma guvēja identifikācijas kārtība. Latvijas Bankas

noteikumos Nr. 141 ir gan nodaļa par iekšējās kontroles sistēmas

izveidi (II nodaļa), gan arī nodaļa par neparastu un aizdomīgu

darījumu konstatēšanu (IV nodaļa), taču apstrīdētās normas ir

ietvertas V nodaļā "Klienta un patiesā labuma guvēja

identifikācija".

Arī faktisko seku ziņā apstrīdētās normas paredz klientu vai

patiesā labuma guvēju identificēšanu, proti, klienta

identifikācijas dokumentu kopēšanu un pārliecināšanos par klienta

personu apliecinošā dokumenta īstumu un derīgumu. Jēdziens

"identificēt" nozīmē "konstatēt" (pēc kādām

pazīmēm), "pazīt" (pēc raksturīgām, īpatnējām pazīmēm),

"atpazīt" (Latviešu valodas vārdnīca. Rīga: Avots,

1998, 257. lpp.; Svešvārdu vārdnīca. Rīga: Jumava, 1999, 294.

lpp.). Arī FKTK un Kontroles dienests uzsver, ka klienta

uzraudzība un izpēte pēc būtības nav iespējama bez

identifikācijas, kuru paredz apstrīdētās normas (sk.,

piemēram, Satversmes tiesas 2016. gada 19. janvāra tiesas sēdes

stenogrammu lietas materiālu 4. sēj. 30. lpp. un 2016. gada 1.

februāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 5. sēj. 71.

lpp.).

Izskatāmajā lietā nav strīda par to, ka Novēršanas likuma 11.

pantā klientu identifikācijas gadījumi ir norādīti izsmeļoši un

likumdevējs nav pilnvarojis Latvijas Banku šo gadījumu

uzskaitījumu papildināt. Satversmes tiesa nepiekrīt Latvijas

Bankas un Saeimas argumentam, ka apstrīdētajās normās ietvertais

regulējums tiesisko seku ziņā atšķiras no Novēršanas likuma 11.

pantā noteiktā regulējuma, kas esot tieši saistīts ar tā paša

likuma 30. pantā paredzēto pienākumu ziņot par aizdomīgu vai

neparastu darījumu. Minētie Novēršanas likumā noteiktie pienākumi

ir uzskatāmi par patstāvīgiem. Tādējādi Novēršanas likuma 11.

panta regulējums nepieļauj tā pārskatīšanu, uz pilnvarojuma

pamata paredzot citādu klienta vai patiesā labuma guvēja

identifikāciju.

Apstrīdētās normas nosaka prasības attiecībā uz klienta vai

patiesā labuma guvēja identifikāciju - tātad regulē jautājumu,

kas jau ir izsmeļoši noregulēts Novēršanas likuma 11. pantā.

Ievērojot to, ir secināms, ka Latvijas Banka, pieņemot

apstrīdētās normas, ir rīkojusies pretēji varas dalīšanas

principam un pārkāpusi likumdevēja piešķirto pilnvarojumu.

Līdz ar to apstrīdētās normas ir

izdotas ultra vires un neatbilst Satversmes 1. un 64.

pantam.