23. pants

1Satversmes tiesa savā praksē ir atzinusi par

2neatbilstošiem Satversmei normatīvos aktus, kas izdoti,

3neievērojot likumdevēja pilnvarojumu, proti, ultra vires.

4Šī doktrīna ir attiecināma uz likumdevēja pilnvarotas

5institūcijas izdoto normatīvo aktu atbilstību augstāka juridiska

6spēka tiesību normām (sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9.

7oktobra spriedumu lietā Nr. 2007-04-03). Satversmes tiesa jau

8ir vērtējusi atvasināto publisko tiesību juridisko personu izdoto

9tiesību normu atbilstību augstāka juridiskā spēka tiesību normām

10(sk. Satversmes tiesas 2002. gada 24. decembra spriedumu lietā

11Nr. 2002-16-03).

12Ņemot vērā to, ka arī Latvijas Bankai ar likumdevēja

13pilnvarojumu ir piešķirtas tiesības izdot ārējos normatīvos

14aktus, Satversmes tiesas atziņas, kas izteiktas ultra

15vires doktrīnas ietvaros, ir attiecināmas uz izskatāmo

16lietu.

1723.1. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka likumdevēja

18pilnvarojumam ir jāsaglabā varas atzaru savstarpējās kontroles un

19līdzsvara attiecības, kā arī jāatbilst citiem tiesiskas valsts

20principiem [sk. Satversmes tiesas 1999. gada 1. oktobra

21sprieduma lietā Nr. 03-05(99) secinājumu daļas 1. punktu].

22Latvijas Bankas tiesības izdot ārējos normatīvos aktus sniedzas

23vien tiktāl, ciktāl tai šīs tiesības ir nodotas ar likumu.

24Latvijas Banka ārējo normatīvo aktu ir tiesīga izdot tikai tādā

25gadījumā, ja likumdevējs ir skaidri noteicis pilnvarojuma saturu

26un robežas.

27Likumam pakārtotos normatīvajos aktos nedrīkst ietvert tādas

28tiesību normas, kas nav uzskatāmas par palīglīdzekļiem likuma

29normas īstenošanai (sal.: Satversmes tiesas 2007. gada 9.

30oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03 14. un 15. punkts).

31Likumdevējs ir tiesīgs pilnvarot Latvijas Banku vai citas

32autonomas valsts pārvaldes iestādes izstrādāt likuma ieviešanai

33nepieciešamo regulējumu tikai tiktāl, ciktāl tiek detalizētas

34likuma prasības vai arī noteikta to īstenošanas kārtība. Šāds

35pilnvarojums ir ietverts Novēršanas likuma 47. panta otrajā un

36trešajā daļā attiecībā uz FKTK un Latvijas Banku.

37Pieteikuma iesniedzēja uzskata, ka Latvijas Banka ir

38rīkojusies pretrunā ar Satversmes 64. pantu, jo apstrīdētās

39normas ir izdotas ultra vires, proti, pārkāpjot Novēršanas

40likuma 47. panta trešajā daļā noteikto pilnvarojumu. Latvijas

41Banka apstrīdētajās normās esot paredzējusi jaunu klienta vai

42patiesā labuma guvēja identifikācijas gadījumu Novēršanas likuma

4311. panta izpratnē, bet tas neesot pieļaujams, jo minētajā likuma

44normā ietverto tiesiskā sastāva pazīmju uzskaitījums esot

45izsmeļošs (sk. Satversmes tiesas 2016. gada 1. februāra tiesas

46sēdes stenogrammu lietas materiālu 5. sēj. 94. un 95.

47lpp.).

48Savukārt Latvijas Banka un Saeima uzskata, ka apstrīdētās

49normas izdotas, ievērojot Saeimas doto pilnvarojumu. Uzraudzības

50un kontroles institūcija nedrīkstot noteikt jaunus klienta

51identifikācijas gadījumus, taču apstrīdētajās normās paredzētā

52identifikācija esot uzskatāma par īpašu, vienkāršotu

53identifikācijas veidu jeb Novēršanas likuma 7. panta prasību

54izpildes instrumentu. Tādējādi apstrīdētās normas neesot skatāmas

55Novēršanas likuma 11. panta kontekstā (sk. Satversmes tiesas

562016. gada 1. februāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu

575. sēj. 89.-90. un 104.-105. lpp.).

58Satversmes tiesai jānoskaidro pilnvarojošās normas un

59apstrīdēto normu mērķis un saturs, kā arī tas, vai Latvijas Banka

60nav pārsniegusi tai piešķirtā pilnvarojuma apjomu.

6123.2. Ar izpildvarai likumdevēja doto pilnvarojumu

62jāsaprot ne tikai viena konkrēta, lakoniska tiesību norma, bet

63paša likuma būtība un mērķis (sk. Satversmes tiesas 2011. gada

6411. janvāra sprieduma lietā Nr. 2010-40-03 10.4. punktu). Ar

65pilnvarojuma mērķi saprot to, ko likumdevējs centies panākt,

66piešķirot tiesības noregulēt attiecīgo jautājumu (sk.

67Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr.

682007-04-03 19. punktu).

69Atbilstoši Novēršanas likuma 2. pantam likuma mērķis ir

70novērst noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizāciju un terorisma

71finansēšanu. Šā pienākuma izpilde uzticēta Novēršanas likuma 2.

72panta pirmajā daļā minētajām personām, tostarp pašām

73kapitālsabiedrībām, kas nodarbojas ar skaidras naudas

74tirdzniecību.

75Likumdevējs ir paredzējis Novēršanas likuma subjektiem

76piemērot uz riska novērtējumu balstītu pieeju (sk. 9. Saeimas

77ziemas sesijas 2008. gada 24. janvāra sēdes stenogrammu).

78Novēršanas likuma 6. panta pirmā daļa noteic, ka likuma subjekts

79atbilstoši savam darbības veidam veic pasākumus, lai noskaidrotu,

80novērtētu un izprastu savai darbībai un klientiem piemītošo

81noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma

82finansēšanas risku un, pamatojoties uz veikto riska analīzi,

83izveido noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma

84finansēšanas novēršanas iekšējās kontroles sistēmu, tostarp

85izstrādājot un dokumentējot attiecīgas politikas un procedūras.

86Novēršanas likuma 7. panta pirmajā daļā likumdevējs ir ietvēris

87minimālās prasības attiecībā uz iekšējās kontroles sistēmas

88saturu. Savukārt Novēršanas likuma 8. pants paredz likuma

89subjektu regulāru pienākumu izvērtēt iekšējās kontroles sistēmas

90darbības efektivitāti un veikt pasākumus tās uzlabošanai.

91Novēršanas likuma 47. panta trešās daļas mērķis ir

92noskaidrojams, ņemot vērā Finanšu sektora attīstības padomes

932013. gada 28. marta sēdē apstiprināto Darbības plānu noziedzīgi

94iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas

95novēršanas sistēmas uzlabošanai (sk. lietas materiālu 4. sēj.

9684.-129. lpp.), kura 3.2.8. apakšpunktā akcentēta MONEYVAL

97Ziņojumā ietvertā rekomendācija: "Latvijai vajadzētu

98nodrošināt, ka Latvijas Banka notiekošajai klientu izpētei norāda

99skaidras prasības divās nozīmīgās jomās: naudas līdzekļu

100izcelsmes un klienta saimnieciskās darbības raksturojuma

101noteikšanā gadījumos, kad darījumam nepiemīt neparasta vai

102aizdomīga darījuma pazīmes vai arī klients ir augsta riska

103klients vai politiski nozīmīga persona." Pieņemot Novēršanas

104likuma 47. panta trešo daļu, likumdevējs ir uzsvēris MONEYVAL

105Ziņojumā ietvertos ieteikumus. Minētās normas mērķis ir ietvert

106likumā Latvijas Bankas pienākumu noteikt detalizētākas prasības

107kapitālsabiedrībām, kas veic skaidras naudas tirdzniecību,

108atbilstoši to darbības veidam (sk. Saeimā 2014. gada 13. maijā

109iesniegtā likumprojekta Nr. 1153/Lp11 "Grozījumi Noziedzīgi

110iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas

111novēršanas likumā" anotācijas pirmās sadaļas 2.

112punktu).

113Novēršanas likuma 47. panta trešajā daļā ietvertais

114pilnvarojums nozīmē, ka Latvijas Bankai, veicot kontroles un

115uzraudzības institūcijas pienākumus, ir jāizvērtē noziedzīgi

116iegūtu līdzekļu legalizēšanas un terorisma finansēšanas riski, ar

117kādiem savā darbībā saskaras kapitālsabiedrības, kas veic

118skaidras naudas tirdzniecību, un jānosaka saistošas prasības šo

119risku novēršanai.

120Ņemot vērā minēto, pilnvarojošās normas mērķis ir paredzēt

121kapitālsabiedrībām, kas veic skaidras naudas tirdzniecību, tādas

122prasības attiecībā uz noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un

123terorisma finansēšanas novēršanu, kas ir balstītas uz to darbības

124risku izvērtējumu.

125Savukārt no apstrīdētās normas ietverošo Latvijas Bankas

126noteikumu Nr. 141 projekta anotācijas redzams, ka Latvijas Banka,

127tās izdodot, ir balstījusies uz skaidras naudas tirdzniecības

128darījumiem piemītošajiem riskiem kapitālsabiedrībās, kas

129nodarbojas ar skaidras naudas tirdzniecību (sk. Latvijas

130Bankas noteikumu Nr. 141 projekta anotāciju lietas materiālu 1.

131sēj. 194. lpp.). Minētais risku izvērtējums ietverts Latvijas

132Bankas atbildes rakstā (sk. lietas materiālu 1. sēj. 168.-172.

133lpp.).

134Tādējādi Latvijas Bankas noteikumu Nr. 141 izstrādes procesā

135tika izvērtēti riski, ar kuriem savā darbībā saskaras

136kapitālsabiedrības, kas veic skaidras naudas tirdzniecību. Līdz

137ar to Latvijas Bankas noteikumi Nr. 141 tika izstrādāti, lai

138sasniegtu likumdevēja pilnvarojuma mērķi.

13923.3. Pilnvarojuma saturam ir jābūt tik skaidram, lai

140atklātu pilnvarojuma būtību (sk., piemēram, Satversmes tiesas

1412005. gada 21. novembra sprieduma lietā Nr. 2005-03-0306 10.

142punktu un 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā Nr. 2007-04-03

14320. punktu).

144Novēršanas likuma 47. panta trešajā daļā ietverts pilnvarojums

145noteikt "saistošas prasības šajā likumā noteikto pienākumu

146izpildei attiecībā uz iekšējās kontroles sistēmas izveidi,

147patieso labuma guvēju noskaidrošanu un pārliecināšanos, ka

148persona, kas norādīta kā patiesais labuma guvējs, ir klienta

149patiesais labuma guvējs, kā arī attiecībā uz klientu veikto

150darījumu uzraudzību un klientu saimnieciskās darbības

151pārzināšanu".

152Satversmes tiesa ir atzinusi, ka jēdziens "kārtība"

153nozīmē norises īstenošanas veidu vai darbības organizāciju

154(sk. Satversmes tiesas 2007. gada 9. oktobra sprieduma lietā

155Nr. 2007-04-03 20. punktu un 2015. gada 14. oktobra sprieduma

156lietā Nr. 2015-05-03 13.2. punktu). Novēršanas likuma 47.

157panta trešajā daļā šāds jēdziens nav izmantots. Tas norāda uz to,

158ka Latvijas Bankai dotais pilnvarojums ir atšķirīgs un aptver ne

159tikai tiesības regulēt darbību procesuālo aspektu.

160Novēršanas likuma 47. panta trešajā daļā ietvertā pilnvarojuma

161saturs ir noskaidrojams, analizējot arī citas tā paša likuma

162normas, kurās regulēti 47. panta trešajā daļā minētie jautājumi.

163Novēršanas likuma 11. panta otrā daļa nosaka gadījumus, kad

164likuma subjekts identificē klientu arī pirms atsevišķa darījuma

165veikšanas, neuzsākot darījuma attiecības. Satversmes tiesai ir

166jāizvērtē, vai apstrīdētās normas attiecas uz kādu no Novēršanas

167likuma 11. panta otrajā daļā minētajiem klienta identifikācijas

168gadījumiem.

169Kā norāda Latvijas Banka un Saeima, Novēršanas likuma 47.

170panta trešā daļa citastarp paredz Latvijas Bankai tiesības

171noteikt kapitālsabiedrībām, kas nodarbojas ar skaidras naudas

172tirdzniecību, saistošas prasības šajā likumā noteikto pienākumu

173izpildei attiecībā uz iekšējās kontroles sistēmas izveidi.

174Savukārt atbilstoši Novēršanas likuma 7. panta pirmās daļas 5.

175punktam likuma subjektam, izveidojot iekšējās kontroles sistēmu,

176citastarp ir jāparedz neparastu darījumu atklāšanas kārtība.

177Viens no veidiem, kā iespējams atklāt neparastus darījumus, ir

178noteikt konkrētu darījuma summas robežvērtību, kuras

179pārsniegšanas gadījumā klients ir identificējams, pat ja

180attiecīgajam darījumam nepiemīt neparasta vai aizdomīga darījuma

181pazīmes. Tomēr likumdevēja dotais pilnvarojums nozīmē, ka

182izpildvarai, to īstenojot, jārīkojas konkrēta likuma prasību, kā

183arī visas tiesību sistēmas ietvaros.

184Tādējādi pilnvarojošā norma pēc sava satura norāda, ka likuma

185prasības attiecībā uz iekšējās kontroles sistēmas izveidi ir

186īstenojamas tiktāl, ciktāl pēc būtības netiek mainīta to likuma

187prasību izpilde, kuras detalizēt Latvijas Banka nav pilnvarota.

188Latvijas Bankai nav dots pilnvarojums papildināt Novēršanas

189likuma 11. panta regulējumu.

19023.4. Pilnvarojuma apjoms nozīmē to jautājumu loku,

191kurus institūcija, īstenojot likumdevēja doto pilnvarojumu, ir

192tiesīga noregulēt.

193Noskaidrojot likumdevēja dotā pilnvarojuma apjomu, jāņem vērā

194arī tās konkrētās nozares specifika, kuru likumdevējs uzdevis

195reglamentēt (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 11. janvāra

196sprieduma lietā Nr. 2010-40-03 10.4. punktu). Lai izprastu

197likuma būtību, nākas vērtēt gan attiecīgās jomas, gan arī

198vispārējo regulējumu. Likumdevēja dotais pilnvarojums nozīmē, ka

199izpildvarai, to īstenojot, jārīkojas tiesību sistēmas ietvaros

200(sk. Satversmes tiesas 2015. gada 14. oktobra sprieduma lietā

201Nr. 2015-05-03 13.3. punktu). Latvijas Bankai dotā

202pilnvarojuma apjoms ir izprotams, analizējot Novēršanas likuma

203sistēmu kopumā.

204Novēršanas likuma grozījumu anotācijā norādīts, ka likums

205nosaka vienīgi vispārīgās minimālās prasības noziedzīgi iegūtu

206līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas novēršanai.

207Tāpēc Latvijas Bankai jānosaka detalizētākas prasības

208kapitālsabiedrībām, kas veic skaidras naudas tirdzniecību,

209atbilstoši to darbības veidam (sk. Saeimā 2014. gada 13. maijā

210iesniegtā likumprojekta Nr. 1153/Lp11 "Grozījumi Noziedzīgi

211iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma finansēšanas

212novēršanas likumā" anotācijas pirmās sadaļas 2. punktu).

213Saeima norāda, ka, atbilstoši Latvijas Bankas uzraugāmo likuma

214subjektu darbības veidam izvērtējot noziedzīgi iegūtu līdzekļu

215legalizācijas un terorisma finansēšanas riskus, Latvijas Banka ir

216izmantojusi likumā paredzētās tiesības izdot normatīvos aktus ar

217papildu prasībām attiecībā uz neparastu darījumu atklāšanu, kas

218esot iekšējās kontroles sistēmas regulējuma jautājums. Šādas

219prasības automātiski neparedzot pienākumu identificēt klientu

220Novēršanas likuma 11. panta kārtībā un ziņot par darījumu

221atbilstoši šā likuma 30. pantam (sk. Satversmes tiesas 2016.

222gada 1. februāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 5.

223sēj. 89. lpp.).

224Satversmes tiesa savos nolēmumos ir atzinusi, ka pamattiesības

225drīkst ierobežot vienīgi ar likumu vai pamatojoties uz likumu,

226kas skaidri nosaka pamattiesību ierobežojuma apjomu. Nav

227pieļaujama pamattiesību ierobežojuma noteikšana bez skaidra

228likumdevēja pilnvarojuma. Savukārt īstenojot pilnvarojumu, ir

229jāizvairās no personas pamattiesību ierobežošanas, ja uz

230ierobežojumu nepieciešamību nav tieši norādīts pilnvarojošajā

231normā (sk. Satversmes tiesas 2005. gada 21. novembra sprieduma

232lietā Nr. 2005-03-0306 10. punktu un 2016. gada 12. februāra

233sprieduma lietā Nr. 2015-13-03 15.2. punktu). Izskatāmajā

234lietā ir būtiski tas, ka likuma normai, kas pilnvaro autonomu

235valsts pārvaldes iestādi izdot ārējo normatīvo aktu, jābūt

236formulētai pietiekami skaidri, ņemot vērā šādas iestādes

237demokrātiskās leģitimācijas juridisko dabu. Tātad uz šāda

238pilnvarojuma pamata izdotajās normās ietvertajiem pienākumiem un

239- vēl jo vairāk - pamattiesību ierobežojumiem ir nepārprotami

240jāizriet no pilnvarojošās normas teksta.

241Pilnvarojošās normas tekstā minētās saistošās prasības

242Novēršanas likumā noteikto pienākumu izpildei attiecībā uz

243iekšējās kontroles sistēmas izveidi neattiecas uz Latvijas Bankas

244noteikumu Nr. 141 projekta anotācijā minēto klientu vai patieso

245labuma guvēju identifikāciju. Turklāt iekšējās kontroles sistēmas

246izveidi reglamentējošajā Novēršanas likuma 7. panta pirmās daļas

2471. punktā ir minēta vienīgi klientu identificēšanas kārtība, kas

248nepārprotami norāda uz šādas identificēšanas procesuālo

249raksturu.

250Latvijas Bankas un Saeimas argumentus, ka apstrīdētās normas

251paredz "vienkāršotu" identifikāciju un tikai detalizē

252Novēršanas likuma prasības attiecībā uz iekšējās kontroles

253sistēmas izveidi, proti, neparastu darījumu atklāšanu,

254neapstiprina apstrīdēto normu izstrādes un pieņemšanas dokumenti.

255Latvijas Bankas noteikumu Nr. 141 projekta anotācijā attiecībā uz

256apstrīdētajām normām uzmanība ir pievērsta pienākumam veikt

257klientu identifikāciju un reģistrēt darījumus, savukārt prasība

258kapitālsabiedrībām pārskatīt spēkā esošās iekšējās kontroles

259sistēmas dokumentus norādīta citā punktā (sk. Latvijas Bankas

260noteikumu Nr. 141 projekta anotāciju lietas materiālu 1. sēj.

261194. lpp.).

262Latvijas Banka un Saeima norāda, ka apstrīdētās normas

263pieņemtas, ievērojot MONEYVAL Ziņojumā ietvertās rekomendācijas.

264Taču rekomendācija "Latvijai vajadzētu nodrošināt, ka

265Latvijas Banka notiekošajai klientu izpētei norāda skaidras

266prasības divās nozīmīgās jomās: naudas līdzekļu izcelsmes un

267klienta saimnieciskās darbības raksturojuma noteikšanā gadījumos,

268kad darījumam nepiemīt neparasta vai aizdomīga darījuma pazīmes

269vai arī klients ir augsta riska klients vai politiski nozīmīga

270persona" pēc sava satura norāda uz specifiskām darbībām

271naudas līdzekļu izcelsmes un klienta saimnieciskās darbības

272raksturojuma noteikšanā, kuras nav iespējamas gadījumā, ja tiek

273veikta tikai Latvijas Bankas un Saeimas norādītā

274"vienkāršotā" identifikācija.

275Apstrīdētajās normās pēc būtības ir paredzēta klienta vai

276patiesā labuma guvēja identifikācijas kārtība. Latvijas Bankas

277noteikumos Nr. 141 ir gan nodaļa par iekšējās kontroles sistēmas

278izveidi (II nodaļa), gan arī nodaļa par neparastu un aizdomīgu

279darījumu konstatēšanu (IV nodaļa), taču apstrīdētās normas ir

280ietvertas V nodaļā "Klienta un patiesā labuma guvēja

281identifikācija".

282Arī faktisko seku ziņā apstrīdētās normas paredz klientu vai

283patiesā labuma guvēju identificēšanu, proti, klienta

284identifikācijas dokumentu kopēšanu un pārliecināšanos par klienta

285personu apliecinošā dokumenta īstumu un derīgumu. Jēdziens

286"identificēt" nozīmē "konstatēt" (pēc kādām

287pazīmēm), "pazīt" (pēc raksturīgām, īpatnējām pazīmēm),

288"atpazīt" (Latviešu valodas vārdnīca. Rīga: Avots,

2891998, 257. lpp.; Svešvārdu vārdnīca. Rīga: Jumava, 1999, 294.

290lpp.). Arī FKTK un Kontroles dienests uzsver, ka klienta

291uzraudzība un izpēte pēc būtības nav iespējama bez

292identifikācijas, kuru paredz apstrīdētās normas (sk.,

293piemēram, Satversmes tiesas 2016. gada 19. janvāra tiesas sēdes

294stenogrammu lietas materiālu 4. sēj. 30. lpp. un 2016. gada 1.

295februāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 5. sēj. 71.

296lpp.).

297Izskatāmajā lietā nav strīda par to, ka Novēršanas likuma 11.

298pantā klientu identifikācijas gadījumi ir norādīti izsmeļoši un

299likumdevējs nav pilnvarojis Latvijas Banku šo gadījumu

300uzskaitījumu papildināt. Satversmes tiesa nepiekrīt Latvijas

301Bankas un Saeimas argumentam, ka apstrīdētajās normās ietvertais

302regulējums tiesisko seku ziņā atšķiras no Novēršanas likuma 11.

303pantā noteiktā regulējuma, kas esot tieši saistīts ar tā paša

304likuma 30. pantā paredzēto pienākumu ziņot par aizdomīgu vai

305neparastu darījumu. Minētie Novēršanas likumā noteiktie pienākumi

306ir uzskatāmi par patstāvīgiem. Tādējādi Novēršanas likuma 11.

307panta regulējums nepieļauj tā pārskatīšanu, uz pilnvarojuma

308pamata paredzot citādu klienta vai patiesā labuma guvēja

309identifikāciju.

310Apstrīdētās normas nosaka prasības attiecībā uz klienta vai

311patiesā labuma guvēja identifikāciju - tātad regulē jautājumu,

312kas jau ir izsmeļoši noregulēts Novēršanas likuma 11. pantā.

313Ievērojot to, ir secināms, ka Latvijas Banka, pieņemot

314apstrīdētās normas, ir rīkojusies pretēji varas dalīšanas

315principam un pārkāpusi likumdevēja piešķirto pilnvarojumu.

316Līdz ar to apstrīdētās normas ir

317izdotas ultra vires un neatbilst Satversmes 1. un 64.

318pantam.