3. pants

Normatīvais regulējums

3.1. Pašvaldība kā sadzīves

atkritumu apsaimniekošanas pašvaldības teritorijā

organizētājs

11 Atbilstoši likuma "Par pašvaldībām" 15. pantam

viena no pašvaldības autonomajām funkcijām cita starpā ir

organizēt sadzīves atkritumu apsaimniekošanu pašvaldības

administratīvajā teritorijā. Arī AAL 18. panta pirmā daļa paredz,

ka "pašvaldība publisko iepirkumu vai publisko un privāto

partnerību regulējošos normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā

izvēlas atkritumu apsaimniekotāju, kurš veiks sadzīves atkritumu

un mājsaimniecībās radīto būvniecības atkritumu savākšanu,

pārvadāšanu, pārkraušanu, šķirošanu un uzglabāšanu attiecīgajā

sadzīves atkritumu apsaimniekošanas zonā, par piedāvājuma izvēles

kritēriju nosakot saimnieciski visizdevīgāko

piedāvājumu". Lai īstenotu minēto funkciju, pašvaldības

izvēlas atkritumu apsaimniekošanas pakalpojumu sniedzēju, kā arī

nosaka maksu par sadzīves atkritumu apsaimniekošanu.

12 Pašvaldība savā administratīvajā teritorijā atbilstoši

pašvaldības saistošajiem noteikumiem par sadzīves atkritumu

apsaimniekošanu, ievērojot atkritumu apsaimniekošanas valsts

plānu un reģionālos plānus, organizē šādu atkritumu

apsaimniekošanu: i) visi sadzīves atkritumi, tai skaitā sadzīvē

radušies bīstamie atkritumi; ii) to būvdarbu veikšanas procesā

radušies ražošanas atkritumi, uz kuriem neattiecas normatīvie

akti par būvniecībā radušos atkritumu un to pārvadājumu uzskaites

kārtību1.

13 Atkritumu apsaimniekošanas normatīvajos aktos ir noteiktas

minimālās prasības, kas iekļaujamas darba uzdevumā, pašvaldībai

izraugoties sadzīves atkritumu apsaimniekotāju, un atkritumu

apsaimniekošanas līgumos kā būtiskie noteikumi2. Ņemot

vērā iepriekš minētās prasības un nosacījumus, ar sadzīves

atkritumu apsaimniekošanu saistīto pakalpojumu īstenošanas

rezultātā katrā pašvaldībā tiek nodrošināta noteiktu, ar vides

aizsardzību saistītu mērķu sasniegšana, sekmējot minēto mērķu

sasniegšanu valsts līmenī. Atkritumu apsaimniekošanas līgumos

tiek noteiktas atkritumu apsaimniekošanā iesaistīto pušu tiesības

un pienākumi, t.sk. pakalpojumi, kurus pašvaldības izvēlētais

atkritumu apsaimniekotājs sniedz, pieprasot papildu samaksu.

14 Pašvaldības izdod saistošos noteikumus par sadzīves

atkritumu apsaimniekošanu savā administratīvajā teritorijā,

nosakot šīs teritorijas dalījumu sadzīves atkritumu

apsaimniekošanas zonās, prasības atkritumu savākšanai, arī

minimālajam sadzīves atkritumu savākšanas biežumam, pārvadāšanai,

pārkraušanai, šķirošanai un uzglabāšanai, kārtību, kādā veicami

maksājumi par minēto atkritumu apsaimniekošanu, kā arī nosaka

pašvaldības pilnvarotas institūcijas un amatpersonas, kuras

kontrolē saistošo noteikumu ievērošanu.3

15 Pašvaldību kompetencē ir arī noteikt maksu par sadzīves

atkritumu apsaimniekošanu, ietverot tajā maksu par nedalīti vākto

un dalīti vākto sadzīves atkritumu savākšanu, pārvadāšanu,

pārkraušanu, uzglabāšanu, dalītās atkritumu savākšanas,

šķirošanas un infrastruktūras objektu uzturēšanu.

3.2. Pašvaldība kā saimnieciskās

darbības veicējs

16 Pastāv vairāki veidi, kā pašvaldība var organizēt atkritumu

apsaimniekošanu. Pašvaldība to var darīt saviem spēkiem, uzdot

pašvaldības komersantam vai nolīgt privātpersonu nodibinātus

komersantus. Pēdējā gadījumā pašvaldība to var darīt iepirkuma

procedūras vai publiskās un privātās partnerības

veidā.4 Pašvaldība publisko iepirkumu vai publisko un

privāto partnerību regulējošos normatīvajos aktos noteiktajā

kārtībā izvēlas atkritumu apsaimniekotāju, par piedāvājuma

izvēles kritēriju nosakot saimnieciski visizdevīgāko

piedāvājumu.5

17 Līdzīgi kā KP 09.09.2019. lēmumā Nr. 19 "Par Līguma

par Eiropas Savienības darbību 102. pantā noteiktā aizlieguma

pārkāpumu SIA "Getliņi EKO" un Rīgas pilsētas

pašvaldības darbībās" un Administratīvās apgabaltiesas

01.10.2019. lēmumā lietā Nr. A43008319 (turpmāk - Getliņi

lieta), lai noteiktu, vai pašvaldības rīcība attiecībā uz

pakalpojumu sniegšanu ir publiski tiesiska vai privāttiesiska,

tiek izmantota divpakāpju teorija. Pašvaldība, atbilstoši savai

autonomajai funkcijai organizēt iedzīvotājiem sadzīves atkritumu

apsaimniekošanu, ir atbildīga par to, vai iedzīvotājiem tiks

nodrošināta pieeja pakalpojumiem (pirmā - publiski tiesiskā

pakāpe), savukārt, nosakot to, kā norādītie pakalpojumi tiks

sniegti, pašvaldība var rīkoties gan publiski tiesiski, gan

privāttiesiski.6 Gadījumā, ja pašvaldība pati

iesaistās pakalpojumu sniegšanā, pakalpojuma sniegšanas veids

attiecas uz otro pakāpi un uzskatāms, ka pašvaldība rīkojusies

privāttiesiski.

18 Tiesai nav pamats ierobežot pašvaldības rīcības brīvību un

likt tai obligāti izvēlēties atkritumu apsaimniekošanas sniegšanu

vienā no iepriekšminētajiem veidiem.7 Piemēram,

izvēloties, vai sadzīves atkritumu savākšanas un pārvadāšanas

pakalpojuma nodrošināšanu veikt pašas spēkiem vai sadarboties ar

privātiem komersantiem, publiskai personai ir plaša rīcības

brīvība, kas balstās politiski definētos mērķos un apsvērumos,

kas var būt atkarīgs no tā, cik sociāli orientētu politiku tā

īsteno. Tādēļ kontrole pār šādu izšķiršanos nepakļaujas tiesību

kritērijiem un tādējādi - tiesas kontrolei.8

19 Vienlaikus katra pakalpojuma sniegšanas veida izvēles

pamatotība un izpilde ir pakļauta KL 2. pantā noteiktā mērķa

prasībām un KL kontrolei. Atkritumu apsaimniekošanas nozarē

nepastāv īpaša, likumdevēja tieši paredzēta tiesību norma, kas

aizstāvētu pret nevēlamu konkurenci. Ekonomikas pamatlikumi

pirmām kārtām vērsti uz konkurences attīstīšanu, tādēļ vēršanās

pret nevēlamu konkurenci netiek uzskatīta par tiesisku interesi,

kura būtu aizsargājama. Šādos apstākļos atkritumu

apsaimniekošanas nozares normatīvais regulējums neparedz kādas

juridiskas personas ekskluzīvas (izņēmuma) tiesības sniegt

atkritumu savākšanas un pārvadāšanas pakalpojumus.9

Līdz ar to otrās pakāpes ievaros, atbildot uz jautājumu, 'kā

pakalpojums tiks sniegts', pašvaldības rīcība ir pakļauta KL 2.

pantā noteiktajām mērķa prasībām un KL kontrolei, ciktāl tā

funkcionāli veic vai plāno veikt saimniecisko darbību.

20 Pakalpojuma līguma 2.2. punktā noteikts, ka

"atkritumu apsaimniekošana šā līguma izpratnē ir

atkritumu savākšanas (tai skaitā atkritumu vākšana, šķirošana un

sajaukšana, lai tos pārvadātu), uzglabāšana, pārkraušana,

pārvadāšana, pārstrāde […], reģenerācija un apglabāšana […], šo

darbību pārraudzība, kā arī atkritumu apglabāšanas vietu

ierīkošana un pārstrādes objektu vai iekārtu uzturēšana un aprūpe

pēc to slēgšanas". Savukārt Pakalpojuma līguma 2.3.

punkts nosaka, ka "pašvaldība uzdod un SIA "Jelgavas

komunālie pakalpojumi" apņemas veikt pašvaldības teritorijā

sadzīves atkritumu apsaimniekošanu atbilstoši spēkā esošajiem

normatīvajiem aktiem, atkritumu apsaimniekošanas valsts

reģionālajam plānam, kā arī saskaņā ar Jelgavas pašvaldības

saistošajiem noteikumiem".

21 Kā norādīts iepriekš (skat. 5. rindkopu), JPP pieder 51 %

no JKP kapitāla daļām, kas liecina par JPP iesaisti

saimnieciskajā darbībā. Tāpat Pakalpojuma līgums noslēgts,

piemērojot in-house principu, no kura izriet, ka

pašvaldība nerīko publisko iepirkumu, ja pati nodrošina

pakalpojuma sniegšanu - tātad pati veic saimniecisko darbību.

22 Pašvaldība iesaistās JKP lēmumu pieņemšanā, piedalās JKP

akcionāru sapulcēs. Vienlaikus KP arī norāda, ka pašvaldības

pārstāvji lemj par dividenžu izmaksu uzņēmuma peļņas

gadījumā10.

23 Ņemot vērā, ka divpakāpju teorija Latvijas

administratīvajās tiesībās ir aizgūta no Vācijas

tiesībām11, uz konkrēto lietu attiecināma arī Vācijas

tiesību prakse. No Vācijas Federālās Augstākās tiesas spriedumiem

par koncesijas līgumu piešķiršanu, pašvaldībai nododot tiesības

pārvaldīt gāzes un elektrības sadales tīklus koncesijas

ieguvējiem, secināms, ka Vācijas tiesu praksē pašvaldība, slēdzot

koncesijas līgumu un piešķirot koncesionāram ekskluzīvās tiesības

sniegt pakalpojumu, tiek uzskatīta par tirgus dalībnieku

konkurences tiesību kontekstā.12 Vācijas Federālās

augstākās tiesas spriedumos norādīts, ka pašvaldība atrodas

dominējošā stāvoklī savā administratīvajā teritorijā, tāpēc tai

ir saistošas konkurences tiesības. Tāpat uz pašvaldību attiecas

dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas aizliegums.

24 Lai gan spriedumos, ko vērtējusi Vācijas augstākā tiesa,

starp pašvaldību un pakalpojuma sniedzēju slēgti līgumi par

elektrības un gāzes pārvadu pārvaldīšanu un lietošanu, KP

ieskatā, prakse attiecināma arī uz atkritumu apsaimniekošanu,

ņemot vērā pašvaldības administratīvo varu tās administratīvajā

teritorijā, izvēloties atkritumu apsaimniekotāju.

25 Arī Eiropas Savienības Tiesas (turpmāk - EST) judikatūrā

atzīts, ka publiska iestāde var būt tirgus dalībnieks pat

gadījumos, ja tā šķietami nodarbojas ar sociālām aktivitātēm.

Katrā lietā ir būtiski izvērtēt, vai konkrētā darbība ietver

preču un pakalpojumu piedāvāšanu tirgū vai arī, ja tā nav, kaut

kas, ko būtībā varētu nodrošināt privāts uzņēmums veicot to kā

ekonomisku aktivitāti un gūstot ienākumus.13

26 Ņemot vērā, ka pašvaldība var nodot atkritumu

apsaimniekošanas pakalpojuma sniegšanu tirgus dalībniekam, kas

sniegtu atkritumu apsaimniekošanas pakalpojumu un gūtu ekonomisku

labumu, secināms, ka pašvaldība, sniedzot norādīto pakalpojumu,

darbojas kā saimnieciskās darbības veicēja.

27 Ņemot vērā iepriekš minēto, secināms, ka pašvaldība,

izvēloties nodot atkritumu apsaimniekošanas pakalpojuma izpildi

JKP un iesaistoties uzņēmuma darbībā, ir uzskatāma par

saimnieciskās darbības veicēju.