4. pants

Iepirkums un in-house

princips

4.1. In-house principa

regulējums Latvijā

28 Attiecībā uz atkritumu apsaimniekošanas kārtību un

apsaimniekotāja izvēli 01.11.2004., kad tika slēgts Pakalpojuma

līgums, AAL 9. panta pirmās daļas pirmais punkts noteica:

"Pagastu, novadu un pilsētu pašvaldības savā

administratīvajā teritorijā: organizē sadzīves atkritumu, to

skaitā sadzīvē radušos bīstamo atkritumu, apsaimniekošanu

atbilstoši atkritumu apsaimniekošanas plāniem". Savukārt

AAL 15. pants noteica, ka "juridiskā persona, kura

nodarbojas ar sadzīves atkritumu savākšanu un pārvadāšanu, slēdz

līgumus ar tām pašvaldībām, kuru administratīvajā teritorijā tiek

veiktas attiecīgās darbības".

29 AAL 22.11.2006. tika veikti grozījumi, ar kuriem 15. panta

trešā daļa tika izteikta šādā redakcijā: "Līgumu starp

pašvaldību un sadzīves atkritumu apsaimniekotāju slēdz uz laiku,

kas nav ilgāks par publisko iepirkumu regulējošos normatīvajos

aktos paredzēto laiku. Līguma termiņš nedrīkst pārsniegt sadzīves

atkritumu apsaimniekošanas atļaujas derīguma

termiņu".

30 Secināms, ka kopš 2006. gada AAL grozījumiem līgumi par

atkritumu apsaimniekošanu drīkst tikt slēgti tikai uz likumā

noteiktiem termiņiem.

31 18.11.2010. spēkā stājas jauns AAL, kura 18. pants noteica:

"(1) Pašvaldība publisko iepirkumu vai publisko un

privāto partnerību regulējošos normatīvajos aktos noteiktajā

kārtībā izvēlas atkritumu apsaimniekotāju, kurš veiks sadzīves

atkritumu savākšanu, pārvadāšanu, pārkraušanu un uzglabāšanu

attiecīgajā sadzīves atkritumu apsaimniekošanas zonā. [...] (6)

Pašvaldība slēdz līgumu ar atkritumu apsaimniekotāju, kurš

izraudzīts publisko iepirkumu vai publisko un privāto partnerību

regulējošos normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā un veiks

sadzīves atkritumu savākšanu, tai skaitā dalīto savākšanu,

pārvadāšanu, pārkraušanu un uzglabāšanu attiecīgajā sadzīves

atkritumu apsaimniekošanas zonā pēc iepriekšējā līguma darbības

termiņa beigām. (7) Šā panta sestajā daļā minēto līgumu

pašvaldība un atkritumu apsaimniekotājs slēdz uz laiku, kas nav

īsāks par trim gadiem un nav ilgāks par pieciem gadiem.

[...]". Stājoties spēkā jaunajam AAL, tika precizēts,

kāds regulējums jāņem vērā, izvēloties atkritumu apsaimniekotāju,

kā arī šajā likumā noteikts termiņš līguma slēgšanai.

32 Jaunā AAL Pārejas noteikumu 12. punkts paredzēja:

"Līdz 2005.gada 26.jūlijam pašvaldības un sadzīves

atkritumu apsaimniekotāja noslēgtais līgums par sadzīves

atkritumu savākšanu, pārvadāšanu, pārkraušanu un uzglabāšanu

izbeidzas līgumā noteiktajā termiņā. Ja pašvaldība un sadzīves

atkritumu apsaimniekotājs pēc 2005.gada 26.jūlija ir noslēguši

vai pagarinājuši līgumu par sadzīves atkritumu savākšanu,

pārvadāšanu, pārkraušanu un uzglabāšanu, nepiemērojot normatīvos

aktus par publisko iepirkumu vai neatbilstoši normatīvajiem

aktiem par publisko iepirkumu, minētais līgums izbeidzams ne

vēlāk kā līdz 2013.gada 1.jūlijam".

33 Satversmes tiesa ar 06.12.2012. Spriedumu atzina AAL

pārejas noteikumu 12. punkta pirmo teikumu, ciktāl tas attiecas

uz līgumiem, kas noslēgti, nepiemērojot vai neatbilstoši

piemērojot normatīvos aktus par publisko iepirkumu, par

neatbilstošu Latvijas Republikas Satversmes 1. pantam un spēkā

neesošu no 01.07.2013.

34 Attiecīgi secināms, ka atkritumu apsaimniekošanas līgumi,

kas noslēgti nepiemērojot vai neatbilstoši piemērojot normatīvos

aktus par publisko iepirkumi izbeidzami līdz 01.07.2013. Šādā

veidā tiek dots pārejas periods, kurā tiek pieļauti pretēji

normatīvajam regulējumam noslēgti līgumi, dodot laiku izbeigt

prettiesiski noslēgtos atkritumu apsaimniekošanas līgumus un

organizēt atkritumu apsaimniekošanu atbilstoši normatīvajam

regulējumam.

35 Attiecībā uz normatīvo regulējumu, kas regulē publiskā

iepirkuma konkursa rīkošanas izņēmumu, pamatojoties uz

in‑house principu, redakcija normatīvos aktos ir

mainījusies vairākkārt.

36 01.01.2002. stājās spēkā likums "Par iepirkumu valsts

vai pašvaldību vajadzībām", aizstājot likumu "Par

valsts un pašvaldību pasūtījumu". Likumprojekts "Par

iepirkumu valsts un pašvaldību vajadzībām" sagatavots

saskaņā ar IV Latvijas Nacionālo programmu integrācijai ES un

ņemot vērā, cita starpā, arī Eiropas Padomes direktīvu 97/52/EK,

93/36/EEK un 92/50/EEK izvirzītās prasības.14 Ar

likumu "Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām"

Latvijas publisko iepirkumu regulējumā ieviests in-house

izņēmums. Saskaņā ar 4. panta pirmās daļas 6. punktu pasūtītājs

šo likumu nepiemēro, ja līgums tiek slēgts par "tādas

institūcijas pakalpojumiem, kura ir izveidota pasūtītāja funkciju

nodrošināšanai un pilnībā ievēro šā likuma

prasības".

37 Ar 11.03.2004. grozījumiem likumā "Par iepirkumu

valsts vai pašvaldību vajadzībām" tā 4. panta pirmās daļas

6. punkts papildināts, paredzot, ka pasūtītājs nepiemēro šo

likumu un var piemērot in‑house izņēmumu:

"Pasūtītājs nepiemēro šo likumu, ja tiek slēgts līgums

par pakalpojumu, ko sniedz institūcija, kura ir izveidota

pasūtītāja funkciju nodrošināšanai, kura atrodas pilnīgā

pasūtītāja kontrolē vai kura ir pasūtītāja pakļautībā, kā arī

galvenokārt (vairāk nekā 80 procentu apmērā naudas izteiksmē)

sniedz pakalpojumus tikai pasūtītājam un attiecībā pret trešajām

personām pilnībā ievēro šā likuma prasības".

38 Šī redakcija bija spēkā arī Pakalpojuma līguma slēgšanas

brīdī. Ņemot vērā, ka 11.03.2003. grozījumi veikti ar mērķi

turpināt nacionālo normatīvo aktu saskaņošanu ar ES regulējumu,

likvidējot neatbilstības attiecībā uz iepirkuma sliekšņiem un

likumā paredzētajiem izņēmumiem,15 secināms, ka uz

nacionālo regulējumu attiecas EST judikatūra un in-house

izņēmums, kas pēc būtības nav mainījies jau kopš likuma "Par

iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām" spēkā stāšanās

01.01.2002.

39 Secināms, lai piemērotu iepriekš minēto izņēmumu, JPP būtu

jāīsteno pilnīga kontrole pār JKP, kā arī JKP jāsniedz

pakalpojumus galvenokārt tikai JPP. Taču Lietā vērtētajā

situācijā, lai gan JPP pieder 51 % no JKP pamatkapitāla, nav

konstatējama JPP pilnīga kontrole pār JPP.

40 01.05.2006. stājās spēkā Publisko iepirkumu likums, kura 3.

panta pirmās daļas 7. punkts precīzāk noteica in-house

izņēmuma piemērošanas kritēriju: "Šo likumu nepiemēro, ja

pasūtītājs slēdz līgumu par: tādas institūcijas veiktajiem

būvdarbiem vai piegādēm vai sniegtajiem pakalpojumiem, kura

izveidota pasūtītāja funkciju nodrošināšanai, atrodas pilnīgā

pasūtītāja kontrolē vai pakļautībā un kura galvenokārt (vairāk

nekā 80 procentu apmērā naudas izteiksmē) veic būvdarbus vai

piegādes vai sniedz pakalpojumus tikai pasūtītājam, kā arī ir

uzskatāma par pasūtītāju šā likuma izpratnē".

41 Tāpat 01.08.2012. stājās spēkā Publisko iepirkumu likuma

grozījumi, kas precizēja 3. panta pirmās daļas 7. punktu, izdalot

pirms tam jau likumā ietvertos kritērijus. Pēc grozījumiem

in‑house izņēmuma regulējums varēja tikt piemērots

"tādas institūcijas veiktajiem būvdarbiem vai piegādēm

vai sniegtajiem pakalpojumiem, kura vienlaikus atbilst šādiem

kritērijiem:

a) tā atrodas viena vai vairāku

pasūtītāju pilnīgā kontrolē (šāda kontrole izpaužas kā tiesības

ietekmēt kontrolē esošās institūcijas darbības būtiskus mērķus un

lēmumus),

b) vismaz 80 procentus tās gada

finanšu apgrozījuma veido konkrētu uzdevumu izpilde kontrolējošo

pasūtītāju interesēs vai citu pasūtītāju interesēs, kurus

kontrolē šo institūciju kontrolējošie pasūtītāji,

c) tās kapitāla daļas vai akcijas

pilnībā pieder pasūtītājiem, kas to kontrolē".

42 01.03.2017. stājās spēkā jauns Publisko iepirkumu likums,

kura 4. panta pirmā daļa noteica kritērijus in-house

principa piemērošanai:

"(1) Šo likumu nepiemēro tādas

personas veiktajiem būvdarbiem, piegādēm vai sniegtajiem

pakalpojumiem, kura atbilst visām šādām pazīmēm:

1) tā atrodas tādā pasūtītāja

kontrolē, kas izpaužas kā tiesības ietekmēt kontrolētās personas

darbības stratēģiskos mērķus un lēmumus, vai tādas personas

kontrolē, kuru minētajā veidā kontrolē pasūtītājs;

2) vairāk nekā 80 procentus no tās

darbībām veido konkrētu uzdevumu izpilde kontrolējošā pasūtītāja

vai citu minētā pasūtītāja kontrolēto personu interesēs;

3) tajā nav tiešas privātā kapitāla

līdzdalības, izņemot tādu privātā kapitāla līdzdalības veidu, kas

atbilstoši komerctiesības regulējošiem normatīvajiem aktiem un

Līgumam par Eiropas Savienības darbību neietver tiesības ietekmēt

un kontrolēt tās lēmumus un kam nav izšķirošas ietekmes uz

to".

43 No publisko iepirkumu regulējuma izriet, ka jau Pakalpojuma

līguma slēgšanas brīdī, lai nerīkotu iepirkumu konkursu un nodotu

atkritumu apsaimniekošanas pakalpojuma sniegšanu uzņēmumam,

piemērojot in-house izņēmumu, pašvaldībai bija

jāīsteno pilnīga kontrole pār uzņēmumu, ar kuru tika slēgts

līgums. Proti, JPP bija jāīsteno pilnīga kontrole pār JKP.

44 Līdz ar publisko iepirkumu regulējuma attīstību

in-house izņēmumam tika noteikti precīzāki kritēriji.

Ņemot vērā, ka publisko iepirkumu regulējums ir cieši saistīts ar

Eiropas Savienības (turpmāk - ES) regulējumu, arī uz nacionālo

regulējumu attiecas EST judikatūra un nacionālā regulējuma

tiesību normas tulkojamas atbilstoši EST judikatūrai.

4.2. In-house principa

regulējums ES tiesībās

45 Latvijas publisko iepirkumu regulējums ir balstīts un

attīstās līdz ar ES direktīvām par publiskajiem iepirkumiem. Lai

gan in-house princips ES iepirkumu normatīvajos aktos

parādās līdz ar ES Direktīvas 2014/24/ES Par publisko

iepirkumu un ar ko atceļ Direktīvu 2004/18/EK (turpmāk -

Publisko iepirkumu direktīva) pieņemšanu, kritēriji

in-house principa piemērošanai izrietēja no EST

judikatūras. Pieņemot Publisko iepirkumu direktīvu, kritēriji

in-house principa piemērošanai iekļauti arī minētajā

direktīvā.

46 In-house principa piemērošanas kritēriji EST

judikatūrā tika analizēti jau pirms Pakalpojuma līguma slēgšanas.

EST 18.11.1999. spriedumā lietā Teckal16 EST

secināja, ka iestādei jāīsteno tāda kontrole pār konkrēto

uzņēmumu, kas līdzīga kontrolei, kāda iestādei ir savās

struktūrvienībās, un tajā pat laikā uzņēmuma lielākā daļa darbību

tiek veikta kopā ar kontrolējošo iestādi.17

47 Konkrētajā lietā tiesa vērtēja, vai noslēgtais līgums par

pašvaldības ēku apkures infrastruktūras uzturēšanu un degvielas

piegādi, nerīkojot publisko iepirkumu, ir starp diviem nošķirtiem

subjektiem, un attiecīgi, vai līgums tika noslēgts starp vietēju

iestādi un personu, kas tiesiski ir nodalīta no šīs vietējās

iestādes, vai vienas iestādes ietvaros.

48 Izvērtējot minētos apsvērumus, EST norādīja18,

ka līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu regulējošie normatīvie

akti ir piemērojami katrā gadījumā, kad publiskā persona

(pasūtītājs) izlemj uzticēt darbu veikšanu vai pakalpojumu

sniegšanu citai personai (piegādātājam), kas ir juridiski

nošķirta no šīs personas. Vienlaikus EST atzina, ka tās nostāja

būtu pretēja tikai gadījumā, ja pasūtītājs pār piegādātāju

īstenotu tādu kontroli, kādu tas īsteno pār saviem dienestiem, un

vienlaikus attiecīgais piegādātājs būtiskāko daļu savu darbību

veiktu saistībā ar kontrolējošo pasūtītāju vai pasūtītājiem.

49 Tātad Pakalpojuma līguma slēgšanas brīdī EST judikatūra jau

noteica, ka būtiski ir vērtēt privāta kapitāla iesaistes ietekmi,

vērtējot jēdzienu "pasūtītāja pilnīga kontrole".

50 Savukārt citā lietā Coditel Brabant SA19

EST vērtēja pašvaldības rīcību, nododot savas kabeļtelevīzijas

tīkla apsaimniekošanu komūnu apvienībai, bez privāto uzņēmumu

iesaistes. Coditel Brabant SA sprieduma 29. punktā tiesa

ir norādījusi aspektus, kas izvērtējami, lai secinātu, vai

pasūtītājs īsteno pilnīgu kontroli pār attiecīgo institūciju:

1) attiecīgās institūcijas, ar kuru plānots noslēgt līgumu,

kapitāla daļu turējums;

2) tās lēmējinstitūcijas sastāvs;

3) tās pārvaldes institūcijai piešķirto pilnvaru apjoms.

Coditel Brabant spriedumā arī norādīts, ka fakts, ka

koncesijas piešķīrējam pieder visas uzņēmuma daļas, liecina par

tādas kontroles īstenošanu kā pār saviem

dienestiem.20

51 Būtisks ir arī 11.01.2005. spriedums lietā

Lochau21, kurā EST vērtēja gadījumu, kad

pilsētas pašvaldības padome noslēdza līgumu ar uzņēmumu RPL

Lochau par atkritumu savākšanu, nevēršoties ar piedāvājumu

slēgt līgumu pie uzņēmuma konkurentiem. RPL Lochau 75,1 %

kapitāldaļu piederēja pašvaldības meitas uzņēmumam, kamēr

atlikušie 24,9 % piederēja privātai kapitālsabiedrībai.

Konkurenti apstrīdēja starp pašvaldību un RPL Lochau

noslēgto līgumu, pamatojoties, ka pakalpojuma slēdzējs bija

jāizvēlas iepirkumu procedūrā.

52 EST norādīja, ka RPL Lochau kapitāldaļas pieder arī

privāto tiesību subjektam, kas nav pasūtītājs, un tādā gadījumā

šāda privāto tiesību subjekta dalība tādas institūcijas kapitālā,

kurā piedalās arī attiecīgais pasūtītājs, pat ja šī dalība ir

mazākumā, jebkurā gadījumā izslēdz pasūtītāja iespēju kontrolēt

norādīto institūciju tādā veidā, kādā tā kontrolē savas

struktūrvienības. Lochau sprieduma 50. un 51. punktā

norādīts, ka attiecības starp pasūtītāju un tā struktūrvienībām

nosaka apsvērumi un vajadzības, kas saistīti ar nepieciešamību

sasniegt vispārējas nozīmes mērķus, turpretim jebkāda privāta

kapitāla iesaiste uzņēmumam notiek privātu interešu vārdā un tai

ir pavisam atšķirīgi mērķi. Tāpat iepirkuma līguma piešķiršana

uzņēmumam ar jauktu kapitālu (privāts un publisks), neizsludinot

iepirkuma procedūru, apdraudētu Direktīvā 92/50/EEK22

minēto mērķi nodrošināt brīvu un netraucētu konkurenci, kā arī

principu, kas paredz vienlīdzīgu attieksmi pret visām

ieinteresētajām pusēm, ciktāl šāda procedūra sniegtu privātajam

uzņēmumam, kas piedalās sabiedrībā ar savu kapitālu,

priekšrocības attiecībā pret konkurentiem.

53 Attiecīgi, ja kapitāldaļas pieder ne tikai pasūtītājam, bet

arī personai, kas nav pasūtītājs Publisko iepirkumu regulējuma

izpratnē, neatkarīgi no tā, kāds ir šo kapitāldaļu īpatsvars,

neizpildās kritērijs - atrodas pilnīgā pasūtītāja kontrolē,

attiecīgi in-house izņēmums nav piemērojams.

54 Arī vēlāk EST 10.09.2009. spriedumā lietā SEA

Srl23, vērtējot starp pašvaldību un uzņēmumu, kurā

pašvaldība ir daļu turētāja kopā ar citām pašvaldībām, noslēgto

līgumu par sadzīves atkritumu savākšanas, pārvadāšanas un

apglabāšanas pakalpojumu sniegšanu, secināja, ka pat līguma

punkts, kas paredz tiesības privātpersonai iegādāties

priekšrocību akcijas (pat ja līguma slēgšanas brīdī tirgus

dalībnieka kapitāldaļas pieder tikai publiskām personām),

liecina, ka pastāv risks, ka mainītos kārtība, kādā jāizsludina

iepirkumu konkurss. SEA Srl sprieduma 46. punktā secināts,

ka attiecībā uz valsts iestādes īstenotu kontroli, ja privātam

uzņēmumam pat kā mazākumdalībniekam pieder kapitāla daļas

sabiedrībā, kas tāpat pieder arī attiecīgajai līgumslēdzējai

iestādei, tas katrā ziņā izslēdz to, ka šī līgumslēdzēja iestāde

varētu minēto sabiedrību kontrolēt tāpat kā tā kontrolē savus

dienestus.

55 Attiecībā uz pilnīgas kontroles definīciju EST 11.05.2006.

spriedumā lietā Carbotermo24 vērtēja

pašvaldības līgumu par kurināmā piegādi un pašvaldības ēku

apkures sistēmu uzturēšanu un uzraudzību ar pašvaldībai piederošu

kapitālsabiedrību, neizsludinot iepirkumu. Pašvaldības uzņēmuma

konkurents apstrīdēja noslēgto līgumu, skaidrojot, ka pašvaldības

uzņēmums nav tās tiešā kontrolē, bet tikai caur holdinga

uzņēmumu, kurā pašvaldība ir 100 % kapitāldaļu turētāja.

Carbotermo arī uzskatīja, ka pašvaldības uzņēmumā tikai 80

% no apgrozījuma sastādīja darbs pašvaldības labā.

56 Tiesa Carbotermo sprieduma 36. punktā, analizējot,

vai iestāde kapitālsabiedrību kontrolē tāpat kā savus dienestus,

secināja, ka jābūt noteicošas ietekmes iespējai gan attiecībā uz

šīs sabiedrības stratēģiskajiem mērķiem, gan svarīgiem

lēmumiem.25

57 Ņemot vērā EST judikatūru, kas vēlāk ietverta arī Publisko

iepirkumu direktīvā, lai pašvaldība īstenotu pilnīgu kontroli pār

komercsabiedrību, tajā nedrīkst būt privāta kapitāla iesaiste.

Turklāt, ievērojot iepriekš minēto judikatūru, JPP, izvēloties

JKP kā atkritumu apsaimniekošanas pakalpojumu sniedzēju un

nevēršoties ar līdzvērtīgu piedāvājumu pie citiem atkritumu

apsaimniekošanas pakalpojumu sniedzējiem, ir ierobežojusi

konkurenci. JPP arguments par piemēroto izņēmumu, piemērojot

in-house principu, neiztur kritiku, jo JPP nav pilnīgas

kontroles pār JKP, kādu tā realizētu pār kādu no savām

struktūrvienībām.