17. pants

1Saskaņā ar spēkā esošās LBFV redakcijas

216.2 panta astoto daļu, 19. panta piekto

3daļu un 20. panta 4.1 daļu Ministru kabinets

4dažādās valsts budžeta izstrādes stadijās uzklausa neatkarīgo

5institūciju viedokļus par to funkciju izpildei nepieciešamā

6finansējuma apjomu un nodrošina šo viedokļu ietveršanu un

7izvērtēšanu Ministru kabineta sēdes protokolā. Šāds Ministru

8kabineta pienākums bija noteikts arī apstrīdētajās normās,

9paredzot, ka neatkarīgo institūciju viedoklis tiek uzklausīts,

10ietverts Ministru kabineta sēdes protokollēmumā un pievienots

11Saeimai iesniedzamajam valsts budžeta likuma

12projektam.

1317.1. Saskaņā ar Ministru kabineta iekārtas

14likuma 28. panta sesto daļu Ministru kabineta sēdes gaitu

15fiksē sēdes protokolā. Savukārt Ministru kabineta sēdes

16protokollēmums ir dokuments, kurā tiek atspoguļoti Ministru

17kabineta sēdē pieņemtie lēmumi, un saskaņā ar Ministru kabineta

182009. gada 7. aprīļa noteikumiem Nr. 300

19"Ministru kabineta kārtības rullis" tas ir iekšējs

20normatīvs akts. Atbilstoši LBFV 21. panta otrās daļas

2117. punktam Ministru kabineta sēdes protokols ir viens no

22Saeimai iesniedzamajiem ikgadējā valsts budžeta likuma projekta

23(budžeta likumprojektu paketes) paskaidrojumos pievienojamiem

24dokumentiem. Saskaņā ar iepriekš minētajiem Ministru kabineta

25noteikumiem vienīgi Ministru kabineta loceklim ir tiesības gan

26iesniegt iebildumus pret protokollēmuma saturu, gan arī prasīt,

27lai pēc Ministru kabineta sēdes protokollēmuma galīgā varianta

28sastādīšanas Valsts kanceleja ar viņu šo projektu saskaņo.

29Tādējādi neatkarīgajām institūcijām nav iespējams pilnvērtīgi

30paust viedokli par to funkciju izpildei nepieciešamo finansējumu,

31jo tās nevar iesniegt precizējumus un labojumus Ministru kabineta

32sēdes protokolam, kas vēlāk tiek pievienots valsts budžeta likuma

33projekta paskaidrojumiem un nosūtīts Saeimai. Līdz ar to rodas

34risks, ka Saeima var saņemt nepilnīgu neatkarīgo institūciju

35viedokli par to funkciju izpildei nepieciešamo

36finansējumu.

37Tiesas sēdē tika konstatēts, ka Ministru kabineta sēdes

38protokolā parasti tiek fiksēts vienīgi pats Ministru kabineta

39pieņemtais lēmums un ļoti īss pieņemtā lēmuma pamatojums. Tāpat

40šajā protokolā netiek sniegts izvērsts Ministru kabineta lēmuma

41pamatojums gadījumā, ja Ministru kabinets nepiekrīt konkrētās

42neatkarīgās institūcijas viedoklim par tai nepieciešamo

43finansējumu un nolemj šo viedokli neatbalstīt

44(sk. Satversmes tiesas 2012. gada 17. aprīļa

45sēdes stenogrammu lietas materiālu 2. sēj. 114.

46un 115. lpp.). No lietas materiālos ietvertās

47informācijas, kas tika apstiprināta arī tiesas sēdē, secināms, ka

48praksē bijuši vairāki gadījumi, kad neatkarīgo institūciju

49sākotnējie budžeta pieprasījumi un paustie viedokļi Ministru

50kabineta sēdes protokolā nav ietverti vai ir ietverti vien daļēji

51(sk. Tiesībsarga sniegto informāciju lietas materiālu

521. sēj. 182. lpp., Valsts kontroles sniegto

53informāciju lietas materiālu 2. sēj. 5. lpp., kā

54arī Satversmes tiesas 2012. gada 8. maija sēdes

55stenogrammu lietas materiālu

562. sēj. 142. lpp.).

57Spriedumā lietā Nr. 2010-06-01 Satversmes tiesa jau

58norādīja, ka Ministru kabineta pienākums uzklausīt neatkarīgās

59institūcijas saistībā ar to budžeta procedūru Ministru kabinetā

60ietver arī Ministru kabineta pienākumu pamatot lēmumu, ar kuru

61tas grozījis kādas neatkarīgās institūcijas budžeta pieprasījumu,

62kā arī pienākumu nodrošināt, lai Ministru kabinetā izskanējušie

63šo institūciju iebildumi pret grozījumiem to budžeta

64pieprasījumos tiktu darīti zināmi likumdevējam

65(sk. sprieduma lietā Nr. 2010-06-01

6617.5. punktu). Satversmes tiesa arī ir norādījusi, ka

67konstitucionālajai institūcijai, pieņemot lēmumu, kas skar citu

68konstitucionālo institūciju, ir pienākums: pirmkārt, uzklausīt

69šīs institūcijas viedokli, respektējot to atbilstoši varas

70dalīšanas principam, otrkārt, pamatot pieņemto lēmumu tādā

71apjomā, lai gadījumā, ja tiesai būtu jāizvērtē tā atbilstība

72Satversmei, šis pamatojums sniegtu visu tā izvērtēšanai

73nepieciešamo informāciju, un, treškārt, ja šis viedoklis netiek

74ņemts vērā vai tiek ņemts vērā daļēji, nodrošināt savai rīcībai

75pamatojumu tādā apjomā, lai gadījumā, ja tiesai būtu jāizvērtē

76tās atbilstība Satversmei, šis pamatojums sniegtu visu samērīguma

77pārbaudei nepieciešamo informāciju (sk. Satversmes tiesas

782010. gada 22. jūnija sprieduma lietā

79Nr. 2009-111-01 11.5. punktu).

80Secināms, ka apstrīdētajās normās ir paredzēta kārtība,

81kādā jānodrošina Ministru kabineta sēdēs pausto neatkarīgo

82institūciju viedokļu fiksēšana. Tomēr ar šo kārtību netiek

83sasniegts mērķis - panākt Ministru kabineta un neatkarīgo

84institūciju cieņpilnu sadarbību šo institūciju budžeta

85izstrādāšanas gaitā, kā arī neatkarīgo institūciju viedokļa

86pienācīgu paziņošanu Saeimai.

8717.2. No Satversmes 1. pantā nostiprinātā

88demokrātiskas republikas jēdziena visām valsts institūcijām

89izriet pienākums to savstarpējās attiecībās ievērot likumību,

90varas dalīšanas principu un īstenot savstarpēju uzraudzību,

91ievērojot publiskās varas pakļautību likumam, t.i., likuma

92virsvadību, un citus tiesiskas valsts principus. Varas dalīšana

93ir neapstrīdams konstitucionālais princips, kas ir jāciena pats

94par sevi. Tā nozīme izpaužas politiskās ietekmes sadalīšanā starp

95trim varas atzariem, lai panāktu sabalansētu valsts varas

96realizācijas modeli [sk. Satversmes tiesas

972000. gada 24. marta sprieduma lietā Nr. 04-07(99)

98secinājumu daļas 3. punktu]. Varas dalīšana nozīmē arī

99katra konstitucionālā orgāna tiesības un pienākumu uzraudzīt

100citus konstitucionālos orgānus un sadarboties ar tiem, veidojot

101varas atzaru savstarpējās kontroles un līdzsvara mehānismu.

102Satversmes tiesas spriedumos vairākkārt uzsvērta valsts varas

103atzaru sadarbības nepieciešamība un pienākums pamatot lēmumus,

104kas pieņemti to savstarpējo attiecību ietvaros

105(sk. Satversmes tiesas 2010. gada 22. jūnija

106sprieduma lietā Nr. 2009-111-01 29.1. punktu un

107sprieduma lietā Nr. 2010-06-01 17.3. punktu). Šie

108Satversmes tiesas secinājumi ir vienlīdz attiecināmi arī uz

109izpildvaras un likumdevēja pienākumu sadarboties ar neatkarīgajām

110institūcijām to budžeta procedūras jautājumos.

111Varas dalīšana notiek ne tikai valstī izveidojot

112atsevišķus institucionāli patstāvīgus konstitucionālos orgānus,

113kuru starpā tiek sadalītas valsts pamatfunkcijas, bet arī

114piešķirot un nodrošinot tiem šo funkciju veikšanai nepieciešamo

115neatkarību un finanšu līdzekļus. Satversmes tiesa ir norādījusi,

116ka demokrātiskā un tiesiskā valstī ir nepieciešama efektīva

117neatkarīgo institūciju finansiālās neatkarības nodrošināšanas

118kārtība. Šāda kārtība pastāv, ja šīm institūcijām citastarp ir

119tiesības pamatot savu budžeta pieprasījumu Ministru kabinetā un

120Saeimā (sk. sprieduma lietā Nr. 2010-06-01

12115. un 15.1. punktu). Arī tiesību doktrīnā ir

122uzsvērts, ka finansiālā neatkarība, kas izpaužas budžeta

123pieņemšanas procesā, nav mazāk svarīga par citiem neatkarīgo

124institūciju patstāvības kritērijiem, jo tā nodrošina neatkarīgo

125institūciju neatkarību no izpildvaras (sk. Puhl T.

126Budgetflucht und Haushaltverfassung. Tübingen: J.C.B. Mohr, 1996,

12781.-83. lpp.).

128Satversmes 1. pants ir tā konstitucionālā norma,

129kas atsevišķos gadījumos, kad citādi nav iespējams nodrošināt

130pienācīgu pārvaldību, pilnvaro Saeimu veidot neatkarīgu

131institūciju. Ja likumdevējs, izmantojot Satversmes 57. pantā

132paredzētās tiesības ar likumu noteikt valsts iestāžu savstarpējās

133attiecības, kādu valsts pārvaldes iestādi atbrīvo no padotības

134Ministru kabinetam, tad tam jāparedz arī citāds, bet ne mazāk

135efektīvs šīs iestādes darbības nodrošināšanas modelis, kas

136iestādei ļauj saglabāt savu patstāvību tai piešķirto funkciju

137īstenošanā (sk. Satversmes tiesas 2006. gada

13816. oktobra sprieduma lietā Nr. 2006-05-01

13916. punktu).

140Lai gan likumdevējs neatkarīgo iestāžu darbības

141nodrošināšanas modeli var pielīdzināt konstitucionālo orgānu

142finansiālajai neatkarībai (sk. Satversmes tiesas

1432012. gada 17. aprīļa sēdes stenogrammu lietas

144materiālu 2. sēj. 94. un 95. lpp.),

145tomēr, pastāvot šādai kārtībai, netiek veidota hierarhiska un

146pārskatāma valsts varas uzbūves sistēma, kurā konstitucionālie

147orgāni tiktu skaidri nošķirti no valsts pārvaldes iestādēm. Tāpēc

148apstrīdētajās normās ietvertais tiesiskais regulējums neveicina

149vienotas un hierarhiski sakārtotas valsts varas

150funkcionēšanu.

15117.3. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka saskaņā ar

152Satversmes 66. panta pirmo daļu valsts budžeta likuma

153projekta sagatavošana līdz tā iesniegšanai Saeimā ir vienota

154izpildvaras darbība un kā tāda atrodas vienīgi Ministru kabineta

155kompetencē (sk. sprieduma lietā

156Nr. 2010-06-01 12. un 17.3. punktu). Tādējādi

157Ministru kabinetam ir pienākums respektēt likumdevēja izvēli

158piešķirt neatkarības garantijas atsevišķām institūcijām un tieši

159Ministru kabinets ir atbildīgs par to, lai viedokļi, kurus

160Ministru kabinetā paudušas neatkarīgās institūcijas, tiktu

161pilnībā un pienācīgi darīti zināmi Saeimai.

162LBFV 21. panta otrās daļas 17. punktā ir

163paredzēts, ka uz Saeimu nosūtāmajos valsts budžeta likuma

164projekta paskaidrojumos Ministru kabinetam jāietver gan

165atbilstošie Ministru kabineta sēžu protokoli, gan arī cita

166informācija par neatkarīgo institūciju rakstveidā iesniegtajiem

167viedokļiem par attiecīgo institūciju budžeta pieprasījumiem.

168Tādējādi Ministru kabineta sēdes protokols nav vienīgais

169instruments neatkarīgo institūciju viedokļu fiksēšanai un

170paziņošanai Saeimai. Bez Ministru kabineta sēdes protokola ir

171iespējami arī citi normatīvajos aktos paredzēti iepriekš minēto

172Ministru kabineta pienākumu izpildīšanas mehānismi.

173Spriedumā lietā Nr. 2010-06-01 Satversmes tiesa jau

174norādīja, ka Ministru kabineta pienākums uzklausīt neatkarīgās

175institūcijas saistībā ar to budžeta procedūru Ministru kabinetā

176ietver arī Ministru kabineta pienākumu pamatot lēmumu, ar kuru

177tas grozījis kādas neatkarīgās institūcijas budžeta pieprasījumu,

178kā arī pienākumu nodrošināt, lai Ministru kabinetā izskanējušie

179šo institūciju iebildumi pret grozījumiem to budžeta

180pieprasījumos tiktu darīti zināmi likumdevējam

181(sk. sprieduma lietā Nr. 2010-06-01

18217.5. punktu).

183Šajā ziņā var piekrist T. Šmica norādītajam, ka

184valdībai, ievērojot starpinstitucionālās lojalitātes principu,

185nebūtu nedz jādod iespēja apturēt neatkarīgo institūciju viedokļu

186paušanas procesu, nedz arī jāpiešķir privilēģija iesniegt

187parlamentam vienpusēji izlemtu budžeta projektu. Parlamentam ir

188jāuzzina abu pušu argumenti (sk. T. Šmica viedokli

189lietas materiālu 2. sēj. 10. lpp.). Tāpēc

190kārtība, kuru piemērojot neatkarīgo institūciju viedokļi Saeimai

191netiek darīti zināmi vai tiek darīti zināmi vien daļēji, ir

192neatbilstoša, jo galīgais lēmums - piešķirt vai nepiešķirt

193finanšu līdzekļus konkrētai neatkarīgajai institūcijai - ir

194jāpieņem tieši Saeimai.

195Līdz ar to Ministru kabinetam

196ir pienākums ne tikai uzklausīt neatkarīgo institūciju viedokļus

197jautājumos, kas saistīti ar to budžeta procedūru, bet arī sniegt

198izvērstu pamatojumu gadījumā, ja šie viedokļi netiek ņemti vērā,

199kā arī nodrošināt neatkarīgo institūciju viedokļu un sava lēmuma

200pamatojuma paziņošanu Saeimai.

20117.4. Gan Saeimai, gan Ministru kabinetam ir sava

202ekskluzīvā kompetence noteiktās valsts budžeta pieņemšanas

203procesa stadijās. Pēc valsts budžeta likuma projekta iesniegšanas

204Saeimā tās uzdevums ir sniegt savu vērtējumu par Ministru

205kabineta īstenoto valsts politiku. Jautājumos, kas skar valsts

206budžeta projektu, Saeimas tiesības neaprobežojas tikai ar

207pienākumu formāli apstiprināt Ministru kabineta iesniegto

208projektu (sk. Satversmes tiesas 2012. gada

2093. februāra sprieduma lietā Nr. 2011-11-01

21016.2. punktu). Tādējādi arī Saeimai tāpat kā Ministru

211kabinetam ir pienākums dot neatkarīgajām institūcijām iespēju

212izteikt savu viedokli par jautājumiem, kas ietekmē to darbību un

213ir Saeimas kompetencē (sk. Satversmes tiesas

2142010. gada 22. jūnija sprieduma lietā

215Nr. 2009-111-01 29.1. punktu). Ja Saeima neatkarīgo

216institūciju viedokli neņem vērā vai ņem vērā daļēji, arī tai ir

217pienākums pamatot savu rīcību (sk. Satversmes tiesas

2182010. gada 18. janvāra sprieduma lietā

219Nr. 2009-11-01 11.5. punktu).

220Tiesas sēdē Saeimas budžeta un finanšu (nodokļu)

221komisijas priekšsēdētājs J. Reirs norādīja, ka ikviena

222valsts institūcija vai nevalstiska organizācija, kura izsaka tādu

223vēlēšanos un noskaidro tai interesējošā jautājuma izskatīšanas

224laiku, tiekot uzklausīta valsts budžeta sagatavošanā iesaistīto

225Saeimas komisiju sēdēs un varot izteikt savu viedokli arī

226rakstveidā (sk. Satversmes tiesas 2012. gada

2278. maija sēdes stenogrammu lietas materiālu

2282. sēj. 140. lpp.). Savukārt Saeimas pārstāvis

229G. Kusiņš tiesas sēdē uzsvēra, ka apstrīdētās normas

230neliedzot Saeimai grozīt valsts budžeta likuma projekta normas,

231ja tajās paredzētais konkrētas neatkarīgās institūcijas budžets

232objektīvi nav pietiekams tās darbības nodrošināšanai

233(sk. Satversmes tiesas 2012. gada 17. aprīļa

234sēdes stenogrammu lietas materiālu

2352. sēj. 87. lpp.).

236Satversmes tiesa uzskata, ka šāda konstitucionāla

237tradīcija liecina par labas pārvaldības ievērošanu valsts budžeta

238projekta izskatīšanā Saeimā. Tomēr šāda prakse, kura turklāt nav

239regulēta tiesību normās un kuras priekšnoteikums ir pašas

240attiecīgās institūcijas aktīva iniciatīva piedalīties Saeimas

241komisiju darbā, var izrādīties nepietiekama, lai nodrošinātu

242neatkarīgo institūciju pilnvērtīgu finansiālo

243neatkarību.

244No vienas puses, likumdevējam, valsts budžeta likuma

245projekta apstiprināšanas ietvaros piešķirot finansējumu

246neatkarīgajām institūcijām, ir plaša rīcības brīvība. No otras

247puses, var piekrist T. Šmica viedoklim, ka neatkarīgo

248institūciju budžeta tiesību materiālā aizsardzība ir samērā vāja.

249Tāpēc tā ir jāpapildina ar procesuālajām tiesībām, kas nodrošina

250to, ka ikvienas institūcijas finansiālās vajadzības patiesi tiek

251uzklausītas un ņemtas vērā (sk. T. Šmica viedokli

252lietas materiālu 2. sēj. 9. lpp.).

253Demokrātiskā un tiesiskā valstī, kurā valsts institūcijām savās

254savstarpējās attiecībās ir jāievēro starpinstitucionālās

255lojalitātes princips, pilnīga neatkarīgo institūciju viedokļu

256noskaidrošana attiecībā uz to finansiālajām vajadzībām ir paša

257likumdevēja interesēs, lai tas varētu pieņemt izsvērtu un

258argumentētu lēmumu.

259Tādēļ Satversmes tiesa vērš

260Saeimas uzmanību uz to, ka normatīvajos aktos nav paredzēta

261konkrēta kārtība, kādā tiek nodrošināta neatkarīgo institūciju

262līdzdalība budžeta projekta apspriešanā Saeimā jautājumos, kas

263skar to finansiālo neatkarību.