17. pants

Saskaņā ar spēkā esošās LBFV redakcijas

16.2 panta astoto daļu, 19. panta piekto

daļu un 20. panta 4.1 daļu Ministru kabinets

dažādās valsts budžeta izstrādes stadijās uzklausa neatkarīgo

institūciju viedokļus par to funkciju izpildei nepieciešamā

finansējuma apjomu un nodrošina šo viedokļu ietveršanu un

izvērtēšanu Ministru kabineta sēdes protokolā. Šāds Ministru

kabineta pienākums bija noteikts arī apstrīdētajās normās,

paredzot, ka neatkarīgo institūciju viedoklis tiek uzklausīts,

ietverts Ministru kabineta sēdes protokollēmumā un pievienots

Saeimai iesniedzamajam valsts budžeta likuma

projektam.

17.1. Saskaņā ar Ministru kabineta iekārtas

likuma 28. panta sesto daļu Ministru kabineta sēdes gaitu

fiksē sēdes protokolā. Savukārt Ministru kabineta sēdes

protokollēmums ir dokuments, kurā tiek atspoguļoti Ministru

kabineta sēdē pieņemtie lēmumi, un saskaņā ar Ministru kabineta

2009. gada 7. aprīļa noteikumiem Nr. 300

"Ministru kabineta kārtības rullis" tas ir iekšējs

normatīvs akts. Atbilstoši LBFV 21. panta otrās daļas

17. punktam Ministru kabineta sēdes protokols ir viens no

Saeimai iesniedzamajiem ikgadējā valsts budžeta likuma projekta

(budžeta likumprojektu paketes) paskaidrojumos pievienojamiem

dokumentiem. Saskaņā ar iepriekš minētajiem Ministru kabineta

noteikumiem vienīgi Ministru kabineta loceklim ir tiesības gan

iesniegt iebildumus pret protokollēmuma saturu, gan arī prasīt,

lai pēc Ministru kabineta sēdes protokollēmuma galīgā varianta

sastādīšanas Valsts kanceleja ar viņu šo projektu saskaņo.

Tādējādi neatkarīgajām institūcijām nav iespējams pilnvērtīgi

paust viedokli par to funkciju izpildei nepieciešamo finansējumu,

jo tās nevar iesniegt precizējumus un labojumus Ministru kabineta

sēdes protokolam, kas vēlāk tiek pievienots valsts budžeta likuma

projekta paskaidrojumiem un nosūtīts Saeimai. Līdz ar to rodas

risks, ka Saeima var saņemt nepilnīgu neatkarīgo institūciju

viedokli par to funkciju izpildei nepieciešamo

finansējumu.

Tiesas sēdē tika konstatēts, ka Ministru kabineta sēdes

protokolā parasti tiek fiksēts vienīgi pats Ministru kabineta

pieņemtais lēmums un ļoti īss pieņemtā lēmuma pamatojums. Tāpat

šajā protokolā netiek sniegts izvērsts Ministru kabineta lēmuma

pamatojums gadījumā, ja Ministru kabinets nepiekrīt konkrētās

neatkarīgās institūcijas viedoklim par tai nepieciešamo

finansējumu un nolemj šo viedokli neatbalstīt

(sk. Satversmes tiesas 2012. gada 17. aprīļa

sēdes stenogrammu lietas materiālu 2. sēj. 114.

un 115. lpp.). No lietas materiālos ietvertās

informācijas, kas tika apstiprināta arī tiesas sēdē, secināms, ka

praksē bijuši vairāki gadījumi, kad neatkarīgo institūciju

sākotnējie budžeta pieprasījumi un paustie viedokļi Ministru

kabineta sēdes protokolā nav ietverti vai ir ietverti vien daļēji

(sk. Tiesībsarga sniegto informāciju lietas materiālu

1. sēj. 182. lpp., Valsts kontroles sniegto

informāciju lietas materiālu 2. sēj. 5. lpp., kā

arī Satversmes tiesas 2012. gada 8. maija sēdes

stenogrammu lietas materiālu

2. sēj. 142. lpp.).

Spriedumā lietā Nr. 2010-06-01 Satversmes tiesa jau

norādīja, ka Ministru kabineta pienākums uzklausīt neatkarīgās

institūcijas saistībā ar to budžeta procedūru Ministru kabinetā

ietver arī Ministru kabineta pienākumu pamatot lēmumu, ar kuru

tas grozījis kādas neatkarīgās institūcijas budžeta pieprasījumu,

kā arī pienākumu nodrošināt, lai Ministru kabinetā izskanējušie

šo institūciju iebildumi pret grozījumiem to budžeta

pieprasījumos tiktu darīti zināmi likumdevējam

(sk. sprieduma lietā Nr. 2010-06-01

17.5. punktu). Satversmes tiesa arī ir norādījusi, ka

konstitucionālajai institūcijai, pieņemot lēmumu, kas skar citu

konstitucionālo institūciju, ir pienākums: pirmkārt, uzklausīt

šīs institūcijas viedokli, respektējot to atbilstoši varas

dalīšanas principam, otrkārt, pamatot pieņemto lēmumu tādā

apjomā, lai gadījumā, ja tiesai būtu jāizvērtē tā atbilstība

Satversmei, šis pamatojums sniegtu visu tā izvērtēšanai

nepieciešamo informāciju, un, treškārt, ja šis viedoklis netiek

ņemts vērā vai tiek ņemts vērā daļēji, nodrošināt savai rīcībai

pamatojumu tādā apjomā, lai gadījumā, ja tiesai būtu jāizvērtē

tās atbilstība Satversmei, šis pamatojums sniegtu visu samērīguma

pārbaudei nepieciešamo informāciju (sk. Satversmes tiesas

2010. gada 22. jūnija sprieduma lietā

Nr. 2009-111-01 11.5. punktu).

Secināms, ka apstrīdētajās normās ir paredzēta kārtība,

kādā jānodrošina Ministru kabineta sēdēs pausto neatkarīgo

institūciju viedokļu fiksēšana. Tomēr ar šo kārtību netiek

sasniegts mērķis - panākt Ministru kabineta un neatkarīgo

institūciju cieņpilnu sadarbību šo institūciju budžeta

izstrādāšanas gaitā, kā arī neatkarīgo institūciju viedokļa

pienācīgu paziņošanu Saeimai.

17.2. No Satversmes 1. pantā nostiprinātā

demokrātiskas republikas jēdziena visām valsts institūcijām

izriet pienākums to savstarpējās attiecībās ievērot likumību,

varas dalīšanas principu un īstenot savstarpēju uzraudzību,

ievērojot publiskās varas pakļautību likumam, t.i., likuma

virsvadību, un citus tiesiskas valsts principus. Varas dalīšana

ir neapstrīdams konstitucionālais princips, kas ir jāciena pats

par sevi. Tā nozīme izpaužas politiskās ietekmes sadalīšanā starp

trim varas atzariem, lai panāktu sabalansētu valsts varas

realizācijas modeli [sk. Satversmes tiesas

2000. gada 24. marta sprieduma lietā Nr. 04-07(99)

secinājumu daļas 3. punktu]. Varas dalīšana nozīmē arī

katra konstitucionālā orgāna tiesības un pienākumu uzraudzīt

citus konstitucionālos orgānus un sadarboties ar tiem, veidojot

varas atzaru savstarpējās kontroles un līdzsvara mehānismu.

Satversmes tiesas spriedumos vairākkārt uzsvērta valsts varas

atzaru sadarbības nepieciešamība un pienākums pamatot lēmumus,

kas pieņemti to savstarpējo attiecību ietvaros

(sk. Satversmes tiesas 2010. gada 22. jūnija

sprieduma lietā Nr. 2009-111-01 29.1. punktu un

sprieduma lietā Nr. 2010-06-01 17.3. punktu). Šie

Satversmes tiesas secinājumi ir vienlīdz attiecināmi arī uz

izpildvaras un likumdevēja pienākumu sadarboties ar neatkarīgajām

institūcijām to budžeta procedūras jautājumos.

Varas dalīšana notiek ne tikai valstī izveidojot

atsevišķus institucionāli patstāvīgus konstitucionālos orgānus,

kuru starpā tiek sadalītas valsts pamatfunkcijas, bet arī

piešķirot un nodrošinot tiem šo funkciju veikšanai nepieciešamo

neatkarību un finanšu līdzekļus. Satversmes tiesa ir norādījusi,

ka demokrātiskā un tiesiskā valstī ir nepieciešama efektīva

neatkarīgo institūciju finansiālās neatkarības nodrošināšanas

kārtība. Šāda kārtība pastāv, ja šīm institūcijām citastarp ir

tiesības pamatot savu budžeta pieprasījumu Ministru kabinetā un

Saeimā (sk. sprieduma lietā Nr. 2010-06-01

15. un 15.1. punktu). Arī tiesību doktrīnā ir

uzsvērts, ka finansiālā neatkarība, kas izpaužas budžeta

pieņemšanas procesā, nav mazāk svarīga par citiem neatkarīgo

institūciju patstāvības kritērijiem, jo tā nodrošina neatkarīgo

institūciju neatkarību no izpildvaras (sk. Puhl T.

Budgetflucht und Haushaltverfassung. Tübingen: J.C.B. Mohr, 1996,

81.-83. lpp.).

Satversmes 1. pants ir tā konstitucionālā norma,

kas atsevišķos gadījumos, kad citādi nav iespējams nodrošināt

pienācīgu pārvaldību, pilnvaro Saeimu veidot neatkarīgu

institūciju. Ja likumdevējs, izmantojot Satversmes 57. pantā

paredzētās tiesības ar likumu noteikt valsts iestāžu savstarpējās

attiecības, kādu valsts pārvaldes iestādi atbrīvo no padotības

Ministru kabinetam, tad tam jāparedz arī citāds, bet ne mazāk

efektīvs šīs iestādes darbības nodrošināšanas modelis, kas

iestādei ļauj saglabāt savu patstāvību tai piešķirto funkciju

īstenošanā (sk. Satversmes tiesas 2006. gada

16. oktobra sprieduma lietā Nr. 2006-05-01

16. punktu).

Lai gan likumdevējs neatkarīgo iestāžu darbības

nodrošināšanas modeli var pielīdzināt konstitucionālo orgānu

finansiālajai neatkarībai (sk. Satversmes tiesas

2012. gada 17. aprīļa sēdes stenogrammu lietas

materiālu 2. sēj. 94. un 95. lpp.),

tomēr, pastāvot šādai kārtībai, netiek veidota hierarhiska un

pārskatāma valsts varas uzbūves sistēma, kurā konstitucionālie

orgāni tiktu skaidri nošķirti no valsts pārvaldes iestādēm. Tāpēc

apstrīdētajās normās ietvertais tiesiskais regulējums neveicina

vienotas un hierarhiski sakārtotas valsts varas

funkcionēšanu.

17.3. Satversmes tiesa ir atzinusi, ka saskaņā ar

Satversmes 66. panta pirmo daļu valsts budžeta likuma

projekta sagatavošana līdz tā iesniegšanai Saeimā ir vienota

izpildvaras darbība un kā tāda atrodas vienīgi Ministru kabineta

kompetencē (sk. sprieduma lietā

Nr. 2010-06-01 12. un 17.3. punktu). Tādējādi

Ministru kabinetam ir pienākums respektēt likumdevēja izvēli

piešķirt neatkarības garantijas atsevišķām institūcijām un tieši

Ministru kabinets ir atbildīgs par to, lai viedokļi, kurus

Ministru kabinetā paudušas neatkarīgās institūcijas, tiktu

pilnībā un pienācīgi darīti zināmi Saeimai.

LBFV 21. panta otrās daļas 17. punktā ir

paredzēts, ka uz Saeimu nosūtāmajos valsts budžeta likuma

projekta paskaidrojumos Ministru kabinetam jāietver gan

atbilstošie Ministru kabineta sēžu protokoli, gan arī cita

informācija par neatkarīgo institūciju rakstveidā iesniegtajiem

viedokļiem par attiecīgo institūciju budžeta pieprasījumiem.

Tādējādi Ministru kabineta sēdes protokols nav vienīgais

instruments neatkarīgo institūciju viedokļu fiksēšanai un

paziņošanai Saeimai. Bez Ministru kabineta sēdes protokola ir

iespējami arī citi normatīvajos aktos paredzēti iepriekš minēto

Ministru kabineta pienākumu izpildīšanas mehānismi.

Spriedumā lietā Nr. 2010-06-01 Satversmes tiesa jau

norādīja, ka Ministru kabineta pienākums uzklausīt neatkarīgās

institūcijas saistībā ar to budžeta procedūru Ministru kabinetā

ietver arī Ministru kabineta pienākumu pamatot lēmumu, ar kuru

tas grozījis kādas neatkarīgās institūcijas budžeta pieprasījumu,

kā arī pienākumu nodrošināt, lai Ministru kabinetā izskanējušie

šo institūciju iebildumi pret grozījumiem to budžeta

pieprasījumos tiktu darīti zināmi likumdevējam

(sk. sprieduma lietā Nr. 2010-06-01

17.5. punktu).

Šajā ziņā var piekrist T. Šmica norādītajam, ka

valdībai, ievērojot starpinstitucionālās lojalitātes principu,

nebūtu nedz jādod iespēja apturēt neatkarīgo institūciju viedokļu

paušanas procesu, nedz arī jāpiešķir privilēģija iesniegt

parlamentam vienpusēji izlemtu budžeta projektu. Parlamentam ir

jāuzzina abu pušu argumenti (sk. T. Šmica viedokli

lietas materiālu 2. sēj. 10. lpp.). Tāpēc

kārtība, kuru piemērojot neatkarīgo institūciju viedokļi Saeimai

netiek darīti zināmi vai tiek darīti zināmi vien daļēji, ir

neatbilstoša, jo galīgais lēmums - piešķirt vai nepiešķirt

finanšu līdzekļus konkrētai neatkarīgajai institūcijai - ir

jāpieņem tieši Saeimai.

Līdz ar to Ministru kabinetam

ir pienākums ne tikai uzklausīt neatkarīgo institūciju viedokļus

jautājumos, kas saistīti ar to budžeta procedūru, bet arī sniegt

izvērstu pamatojumu gadījumā, ja šie viedokļi netiek ņemti vērā,

kā arī nodrošināt neatkarīgo institūciju viedokļu un sava lēmuma

pamatojuma paziņošanu Saeimai.

17.4. Gan Saeimai, gan Ministru kabinetam ir sava

ekskluzīvā kompetence noteiktās valsts budžeta pieņemšanas

procesa stadijās. Pēc valsts budžeta likuma projekta iesniegšanas

Saeimā tās uzdevums ir sniegt savu vērtējumu par Ministru

kabineta īstenoto valsts politiku. Jautājumos, kas skar valsts

budžeta projektu, Saeimas tiesības neaprobežojas tikai ar

pienākumu formāli apstiprināt Ministru kabineta iesniegto

projektu (sk. Satversmes tiesas 2012. gada

3. februāra sprieduma lietā Nr. 2011-11-01

16.2. punktu). Tādējādi arī Saeimai tāpat kā Ministru

kabinetam ir pienākums dot neatkarīgajām institūcijām iespēju

izteikt savu viedokli par jautājumiem, kas ietekmē to darbību un

ir Saeimas kompetencē (sk. Satversmes tiesas

2010. gada 22. jūnija sprieduma lietā

Nr. 2009-111-01 29.1. punktu). Ja Saeima neatkarīgo

institūciju viedokli neņem vērā vai ņem vērā daļēji, arī tai ir

pienākums pamatot savu rīcību (sk. Satversmes tiesas

2010. gada 18. janvāra sprieduma lietā

Nr. 2009-11-01 11.5. punktu).

Tiesas sēdē Saeimas budžeta un finanšu (nodokļu)

komisijas priekšsēdētājs J. Reirs norādīja, ka ikviena

valsts institūcija vai nevalstiska organizācija, kura izsaka tādu

vēlēšanos un noskaidro tai interesējošā jautājuma izskatīšanas

laiku, tiekot uzklausīta valsts budžeta sagatavošanā iesaistīto

Saeimas komisiju sēdēs un varot izteikt savu viedokli arī

rakstveidā (sk. Satversmes tiesas 2012. gada

8. maija sēdes stenogrammu lietas materiālu

2. sēj. 140. lpp.). Savukārt Saeimas pārstāvis

G. Kusiņš tiesas sēdē uzsvēra, ka apstrīdētās normas

neliedzot Saeimai grozīt valsts budžeta likuma projekta normas,

ja tajās paredzētais konkrētas neatkarīgās institūcijas budžets

objektīvi nav pietiekams tās darbības nodrošināšanai

(sk. Satversmes tiesas 2012. gada 17. aprīļa

sēdes stenogrammu lietas materiālu

2. sēj. 87. lpp.).

Satversmes tiesa uzskata, ka šāda konstitucionāla

tradīcija liecina par labas pārvaldības ievērošanu valsts budžeta

projekta izskatīšanā Saeimā. Tomēr šāda prakse, kura turklāt nav

regulēta tiesību normās un kuras priekšnoteikums ir pašas

attiecīgās institūcijas aktīva iniciatīva piedalīties Saeimas

komisiju darbā, var izrādīties nepietiekama, lai nodrošinātu

neatkarīgo institūciju pilnvērtīgu finansiālo

neatkarību.

No vienas puses, likumdevējam, valsts budžeta likuma

projekta apstiprināšanas ietvaros piešķirot finansējumu

neatkarīgajām institūcijām, ir plaša rīcības brīvība. No otras

puses, var piekrist T. Šmica viedoklim, ka neatkarīgo

institūciju budžeta tiesību materiālā aizsardzība ir samērā vāja.

Tāpēc tā ir jāpapildina ar procesuālajām tiesībām, kas nodrošina

to, ka ikvienas institūcijas finansiālās vajadzības patiesi tiek

uzklausītas un ņemtas vērā (sk. T. Šmica viedokli

lietas materiālu 2. sēj. 9. lpp.).

Demokrātiskā un tiesiskā valstī, kurā valsts institūcijām savās

savstarpējās attiecībās ir jāievēro starpinstitucionālās

lojalitātes princips, pilnīga neatkarīgo institūciju viedokļu

noskaidrošana attiecībā uz to finansiālajām vajadzībām ir paša

likumdevēja interesēs, lai tas varētu pieņemt izsvērtu un

argumentētu lēmumu.

Tādēļ Satversmes tiesa vērš

Saeimas uzmanību uz to, ka normatīvajos aktos nav paredzēta

konkrēta kārtība, kādā tiek nodrošināta neatkarīgo institūciju

līdzdalība budžeta projekta apspriešanā Saeimā jautājumos, kas

skar to finansiālo neatkarību.