18. pants

Satversmes tiesa ir atzinusi, ka Saeima, īstenojot

likumdošanas tiesības, bauda rīcības brīvību tiktāl, ciktāl

netiek pārkāpti vispārējie tiesību principi un citas Satversmes

normas (sk. Satversmes tiesas 2017. gada 19. oktobra sprieduma

lietā Nr. 2016-14-01 25. punktu). Likumdošanas procesam ne

vien jāatbilst normatīvajos aktos noteiktajām formālajām

prasībām, bet arī jāveicina personu uzticēšanās valstij un

tiesībām (sk. Satversmes tiesas 2018. gada 12. aprīļa

sprieduma lietā Nr. 2017-17-01 21.3. punktu).

18.1. Viens no vispārējiem tiesību principiem, kas

atvasināts no demokrātiskas tiesiskas valsts pamatnormas, ir

tiesiskas valsts princips. Tas prasa tādas tiesību sistēmas

pastāvēšanu, kurā pēc iespējas pilnīgāk tiktu novērsts tiesiskais

regulējums, kas neatbilst Satversmei vai citām augstāka juridiska

spēka tiesību normām (sal.: Satversmes tiesas 2014. gada 28.

novembra sprieduma lietā Nr. 2014-09-01 23. punkts).

No tiesiskas valsts principa demokrātiskā tiesiskā valstī

izriet noteiktas prasības arī attiecībā uz likumdošanas procesu

(sk., piemēram, Satversmes tiesas 2012. gada 3. februāra

sprieduma lietā Nr. 2011-11-01 11.2. punktu). No Satversmes

tiesas judikatūras izriet, ka likumdošanas procesā jāievēro

vispārējie tiesību principi, Satversmē un Saeimas kārtības rullī

reglamentētie procesuālie priekšnoteikumi un prasības, arī

attiecībā uz to likumprojektu pieņemšanas gaitu, kuri ir saistīti

ar valsts budžetu. Likumdevējam jāizvērtē likumprojektā paredzēto

tiesību normu atbilstība augstāka juridiska spēka tiesību normām,

tostarp Satversmei, starptautiskajām un Eiropas Savienības

tiesību normām, un jāsaskaņo likumprojektā paredzētās tiesību

normas un tiesību sistēmā jau pastāvošās tiesību normas

atbilstoši racionāla likumdevēja principam (sal.: Satversmes

tiesas 2012. gada 3. februāra sprieduma lietā Nr. 2011-11-01

11.2. un 12. punkts; 2017. gada 8. marta sprieduma lietā Nr.

2016-07-01 25.2. punkts). Tāpat Satversmes tiesa secinājusi,

ka likumdevējam tiesību normas pieņemšanas gaitā ir jāizvērtē

argumenti par šīs normas iespējamo neatbilstību Satversmes tiesas

judikatūrai attiecīgajā jautājumā (sk., piemēram, Satversmes

tiesas 2018. gada 12. aprīļa sprieduma lietā Nr. 2017-17-01 22.3.

punktu). Vispārīgi likumdevējs izskata likumprojektu atklāti

Saeimas un Saeimas komisiju sēdēs, ietverot apspriešanas iespēju

un nodrošinot, ka deputāti varētu izmantot savas runas un

balsošanas tiesības. Tāpat paredzētais tiesiskais regulējums, kur

tas nepieciešams, ir pienācīgi jāpamato ar izskaidrojošiem

pētījumiem. Tieši priekšlikumu apspriešana nodrošina iespēju

izvērtēt, vai pastāv paredzētā tiesiskā regulējuma alternatīvas

(sk. Satversmes tiesas 2017. gada 19. oktobra sprieduma lietā

Nr. 2016-14-01 25.2. punktu). Saskaņā ar Satversmes ievadu

valsts darbībai, citstarp likumdošanas procesam, jābūt vērstai uz

ilgtspējīgu attīstību. Proti, likumdošanas procesam ir jābūt

vērstam uz ilgtspējīga tiesiskā regulējuma izstrādi. Tādējādi

tiesību normu jaunradē likumdevējam, īpaši gadījumos, kad tiek

ierobežotas pamattiesības, jābalstās, kur nepieciešams, plānotā

tiesiskā regulējuma sociālās ietekmes izvērtējuma pētījumā un

jāapsver šā tiesiskā regulējuma ieviešanai un izpildei

nepieciešamie pasākumi (sal.: Levits E. Laba likumdošana un

parlamenta zinātniskais dienests. Grām.: Levits E. Valstsgriba.

Idejas un domas Latvijai 1985-2018. Rīga: Latvijas Vēstnesis,

2019, 737. lpp.). Turklāt likumdevējam jāapsver nozaru

speciālistu izteiktās riska prognozes un jāveic savlaicīgi riska

novērtēšanas pasākumi (sal.: Satversmes tiesas 2010. gada 22.

jūnija sprieduma lietā Nr. 2009-111-01 29.3. punkts).

Demokrātiskā tiesiskā valstī likumdevējam ir arī pienākums

savlaicīgi un pienācīgi informēt un pēc iespējas - tieši vai

pastarpināti - likumdošanas procesā iesaistīt sabiedrību un

konsultēties ar ieinteresētajām personām [sal.: Satversmes

tiesas 2009. gada 26. novembra sprieduma lietā Nr. 2009-08-01

17.2. punkts un 2009. gada 21. decembra sprieduma lietā Nr.

2009-43-01 26. punkts; sal. arī: Voermans W. J.

Legislation and Regulation. In: Karpen U., Xanthaki H. (Eds.)

Legislation in Europe: A Comprehensive Guide for Scholars and

Practitioners. Oxford: Hart, 2017, p. 24; Eiropas Padomes

komisijas "Demokrātija caur tiesībām" (Venēcijas

komisija) 2016. gada 18. marta pētījums Nr. 711/2013

"Tiesiskuma kontrolsaraksts". Pieejams:

www.venice.coe.int].

Minētās prasības veido no tiesiskas valsts principa atvasinātā

labas likumdošanas principa saturu. Tās ir galvenie, bet ne

vienīgie labas likumdošanas principa konkretizācijas elementi,

kas citstarp dod iespēju saprast, kāpēc likumdevējs noteicis

konkrētu pamattiesību ierobežojumu un kādu apsvērumu dēļ šāds

ierobežojums demokrātiskā tiesiskā valstī ir pieļaujams. Šīs

prasības ir jāievēro, nosakot jebkuru pamattiesību

ierobežojumu.

Satversmes tiesa jau iepriekš ir norādījusi, ka Latvijas

sabiedrībā demokrātija vēl nebūt netiek uzskatīta par

pašsaprotamu (sk. Satversmes tiesas 2018. gada 29. jūnija

sprieduma lietā Nr. 2017-25-01 23. punktu). Demokrātiskas

tiesiskas valsts varas atzariem, tostarp likumdevējam, ir

jātiecas uz to, lai personu uzticēšanās valstij un tiesībām, kā

arī demokrātiska procesa izpratne arvien pieaugtu. Labas

likumdošanas principa ievērošana sekmē šā mērķa sasniegšanu.

18.2. Apstrīdētās normas ir ietvertas likumā

"Grozījumi Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un

darbinieku atlīdzības likumā", kuru Saeima pieņēma 2017.

gada 23. novembrī. Šā likuma projekts savukārt bija ietverts

likuma "Par valsts budžetu 2018. gadam" projektu

pavadošo likumprojektu paketē, atzīts par steidzamu un pieņemts

divos lasījumos.

Saeimas kārtības rullī noteiktā kārtība, kādā izskata

gadskārtējā valsts budžeta likuma projektu un likumprojektus,

kuri nosaka vai groza valsts budžetu, atšķiras no citu

likumprojektu izskatīšanas kārtības. Saeimas kārtības ruļļa

87.1 pants paredz, ka budžeta likumprojektu paketi

veido gadskārtējā valsts budžeta likuma projekts un

likumprojekti, kuri nosaka vai groza valsts budžetu, jeb ar

budžetu saistīti likumprojekti. Likumdevējam ir tiesības un arī

pienākums valsts budžeta likumā un to pavadošo likumu paketē

iekļaut vienīgi tādus jautājumus, kas, pirmkārt, attiecas uz

konkrēto saimniecisko gadu un, otrkārt, ir cieši saistīti ar

valsts finanšu līdzekļu izlietojumu (sk. Satversmes tiesas

2011. gada 19. decembra sprieduma lietā Nr. 2011-03-01 18.

punktu). Ņemot vērā īpašo budžeta likumprojektu paketes

izskatīšanai noteikto kārtību, Saeimai jāizvērtē arī tas, vai

visi budžeta likumprojektu paketē ietvertie likumprojekti vai

priekšlikumi par šiem likumprojektiem atbilst Saeimas kārtības

ruļļa 87.1 pantā norādītajiem kritērijiem. Ja kāds

likumprojekts vai priekšlikums šiem kritērijiem neatbilst,

Saeimai tas jāizslēdz no budžeta likumprojektu paketes (sk.,

piemēram, Satversmes tiesas 2017. gada 19. oktobra sprieduma

lietā Nr. 2016-14-01 25.1. punktu).

Apstrīdētās normas likumprojektā Nr. 1056/Lp12 "Grozījumi

Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku

atlīdzības likumā" sākotnēji nebija ietvertas. 12. Saeimas

deputāts Ints Dālderis priekšlikumu, kas paredzēja minēto

likumprojektu papildināt ar apstrīdētajām normām, iesniedza uz 2.

lasījumu. Priekšlikums pamatots ar atsauci uz 12. Saeimas Valsts

pārvaldes un pašvaldības komisijas atzinumu, kurš "nosaka,

ka atklātības veicināšana risināma šajā likumā" (sk. 12.

Saeimas deputāta Inta Dāldera 2017. gada 30. oktobra vēstuli

"Par priekšlikumiem likumprojektam Grozījumi Valsts un

pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības

likumā". Pieejams: titania.saeima.lv). 12. Saeimas

Budžeta un finanšu (nodokļu) komisija nolēma šo priekšlikumu

neatbalstīt kā neattiecināmu uz valsts budžetu (sk.

priekšlikumu tabulu likumprojekta Nr. 1056/Lp12

"Grozījumi Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu

atlīdzības likumā" 2. lasījumam. Pieejams:

titania.saeima.lv; lietas materiālu 1. sēj. 118. lp.).

Satversmes tiesa atzinusi, ka Saeimas kārtības rullis

ievērojamu likumprojekta sagatavošanas darba daļu uztic Saeimas

komisijām un tieši atbildīgā komisija nodrošina to, ka

likumprojekts izskatīšanai Saeimas sēdē tiek sagatavots

pilnvērtīgi (sk. Satversmes tiesas 2011. gada 19. decembra

sprieduma lietā Nr. 2011-03-01 18. punktu). 12. Saeimas 2017.

gada 22. novembra sēdē ziņojot par apstrīdētajām normām, Budžeta

un finanšu (nodokļu) komisijas vārdā deputāts Edgars Putra

norādīja, ka priekšlikums par Atlīdzības likuma papildināšanu ar

apstrīdētajām normām komisijā nav atbalstīts. Tomēr pēc debašu

slēgšanas deputāts E. Putra attiecībā uz minēto priekšlikumu

norādīja, ka tas ir "politiska izšķiršanās", un

aicināja "izteikt savu attieksmi, balsojot par šo

priekšlikumu" (sk. 12. Saeimas 2017. gada 22. novembra

sēdes stenogrammu. Pieejams: titania.saeima.lv).

Atbilstoši Likuma par budžetu un finanšu vadību 1. panta

pirmajai daļai budžets ir līdzeklis valsts politikas realizācijai

ar finansiālām metodēm. Savukārt atbilstoši minētā panta otrajai

daļai budžeta mērķis ir noteikt un pamatot, kādi līdzekļi

nepieciešami valdībai, citām valsts institūcijām un pašvaldībām

to valsts pienākumu izpildei, kuru finansēšana noteikta ar

likumdošanas aktiem, nodrošinot, lai tajā laikposmā, kuram šie

līdzekļi paredzēti, izdevumus segtu atbilstoši ieņēmumi. Budžetu

izstrādājot, jāņem vērā nepieciešamība nodrošināt vispārējo

ekonomisko līdzsvaru.

Apstrīdētās normas plašākā nozīmē regulē ar valsts un

pašvaldību institūciju budžeta līdzekļu izlietojumu saistītās

informācijas atklātību. Ne apstrīdēto normu izstrādes materiāli,

ne apstrīdēto normu teksts nedod pamatu secinājumam, ka

apstrīdētās normas regulētu valsts politikas realizāciju ar

finansiālām metodēm vai pamatotu finanšu līdzekļu nepieciešamību

konkrētu valsts pienākumu izpildei konkrētā saimnieciskajā gadā.

Turklāt 12. Saeimas 2017. gada 22. novembra sēdē debatēs par

apstrīdētajām normām deputāts Ints Dālderis attiecībā uz paša

iesniegto priekšlikumu norādīja, ka "šeit nav fiskālās

ietekmes, šeit nav palielināta administratīvā sloga" (sk.