22. pantsparedz īpašu kārtību gadskārtējā valsts budžeta

paredz īpašu kārtību gadskārtējā valsts budžeta

1likuma projekta (budžeta likumprojektu paketes) izskatīšanai

2Ministru kabinetā un iesniegšanai Saeimā. Savukārt Saeimas

3kārtības ruļļa 114. panta otrās daļas 2. punkts noteic,

4ka valsts budžeta likuma projektu un ar to saistīto likumprojektu

5paketi Saeima izskata divos lasījumos - tātad īpašā kārtībā, kas

6atšķiras no citu likumprojektu izskatīšanas kārtības (sk.

7Saeimas kārtības ruļļa 87.1, 90., 90.1,

895., 95.2, 96., 98., 99., 101. un

9114. pantu).

10Saeimas kārtības ruļļa 87.1 pants paredz, ka

11budžeta likumprojektu paketi veido gadskārtējā valsts budžeta

12likuma projekts un likumprojekti, kuri nosaka vai groza valsts

13budžetu, jeb ar budžetu saistīti likumprojekti. Satversmes tiesa

14ir atzinusi, ka, ņemot vērā īpašo budžeta likumprojektu paketes

15izskatīšanai noteikto kārtību, Saeimai ir pienākums izvērtēt, vai

16visi Ministru kabineta iesniegtie un valsts budžeta likumprojektu

17paketē iekļautie likumprojekti atbilst Saeimas kārtības ruļļa

1887.1 pantā norādītajiem kritērijiem. Ja kāds

19likumprojekts šiem kritērijiem neatbilst, Saeimai tas jāizslēdz

20no budžeta likumprojektu paketes (sk. Satversmes tiesas

212015. gada 25. marta sprieduma lietā

22Nr. 2014-11-0103 18.1. punktu). Tā kā valsts

23finanšu līdzekļu plānošanas pamats ir valsts ienākumu un izdevumu

24aprēķins, likumdevējam ir tiesības un tai pašā laikā arī

25pienākums gadskārtējā valsts budžeta likumā un to pavadošo likumu

26paketē reglamentēt vienīgi tādus jautājumus, kas attiecas uz

27konkrēto saimniecisko gadu un ir cieši saistīti ar valsts finanšu

28līdzekļu izlietojumu (sk. Satversmes tiesas 2011. gada

2919. decembra sprieduma lietā Nr. 2011-03-01

3018. punktu un 2017. gada 19. oktobra sprieduma

31lietā Nr. 2016-14-01 25.1. punktu).

32Arī citās demokrātiskās tiesiskās valstīs budžeta pieņemšanas

33gaitā visa uzmanība tiek pievērsta valsts nākamā gada finanšu

34plāna analīzei un legalizācijai, to neapgrūtinot ar citu ar to

35tieši nesaistītu normu grozīšanu vai papildināšanu. Piemēram,

36Francijas Konstitucionālā padome ļoti uzmanīgi ir sekojusi tam,

37lai ikgadējais valsts budžeta likums ievēro savas robežas un tajā

38netiek iekļautas citas normas, kurām nav īstas saistības

39ar valsts ikgadējiem ieņēmumiem un izdevumiem (sk.

40Francijas Konstitucionālās padomes 2016. gada

4129. decembra sprieduma lietā Nr. 2016-744 DC

4298.-106.punktu).

43Tādējādi šajā lietā varētu atzīt, ka 2016. gada 23. novembra

44grozījumos ietvertie pamattiesību ierobežojumi ir noteikti ar

45pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu, ja likumdevējs būtu

46pārliecinājies, ka attiecīgais likumprojekts: 1) attiecas uz

47konkrēto saimniecisko gadu; 2) ir cieši saistīts ar valsts

48finanšu līdzekļu izlietojumu, un 3) būtu šos ierobežojumus

49izvērtējis pēc būtības atbilstoši Satversmes tiesas noteiktajai

50pamattiesību ierobežojuma izvērtēšanas metodoloģijai.

51Proti, Satversmes tiesas tests par to, vai ierobežojums ir

52noteikts ar pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu, ietver gan

53procesuālos, gan materiālos aspektus.

544. Satversmes tiesas tiesnešu vairākums pēc detalizētas

55budžeta apspriešanas procesa analīzes konstatēja, ka

562016. gada 23. novembra grozījumu sākotnējās ietekmes

57novērtējuma ziņojumā (turpmāk - anotācija) ir norādīts, ka

58likumprojekts administratīvo izmaksu monetāro novērtējumu neskar

59(sk. lietas materiālu 112. lpp.). Tāpat anotācijā

60norādīts, ka likumprojekta izpilde notiks esošo cilvēkresursu

61ietvaros un ka jaunu institūciju izveide vai esošo reorganizācija

62nav nepieciešama (sk. lietas materiālu 115. lpp.).

63Taču, ņemot vērā otrajam lasījumam iesniegtās likumprojekta pantu

64redakcijas un skaidrojumus, Satversmes tiesa secināja, ka

65likumdevējs ir pārliecinājies par likumprojekta ciešo sasaisti ar

66valsts finanšu līdzekļu izlietojumu. Tiesnešu vairākumu

67apmierināja fakts, ka gan Saeimas budžeta un finanšu (nodokļu)

68komisijas sēdē, gan Saeimas sēdē, gan arī vēlākajā sanāksmē pie

69Valsts prezidenta izkristalizējušās konkrētas summas un štata

70vietas, kas bija nepieciešamas Izglītības kvalitātes valsts

71dienestam (turpmāk - IKVD), lai nodrošinātu 2016. gada

7223. novembra grozījumu īstenošanu. Izglītības un zinātnes

73ministrs K. Šadurskis pamatojis likumprojekta saikni ar valsts

74budžetu, norādot, ka "ir saistība 244 tūkstošu eiro apmērā,

75kas būtu nepieciešami Izglītības kvalitātes valsts dienesta

76kapacitātes stiprināšanai [..] Ja mēs neveicam šos grozījumus,

77tas kaut kā neizskan [..] Tāpēc lieku reizi uzskatīju par savu

78pienākumu atgādināt, ka ir saistība ar budžetu" (sk.

79Saeimas 2016. gada 23. novembra sēdes

80stenogrammu).

81Savukārt mēs konstatējām, ka IKVD visus atbalsta,

82konsultēšanas, pārkāpumu un to iespējamības novēršanas pasākumus

83izglītības iestādē plāno un veic atbilstoši IKVD 2013. gada

844. jūnija iekšējo noteikumu Nr. 8 "Atbalsta,

85konsultēšanas, pārkāpumu un to iespējamības novēršanas

86organizēšanas un norises noteikumi" regulējumam. Šie

87noteikumi neparedz īpašu kārtību lojalitātes prasību ievērošanas

88kontrolei. Normas, kuras jau paredzēja lojalitātes prasības, tika

89pieņemtas ar 2015. gada 18. jūnija grozījumiem un

90netika saistītas ar papildu finanšu vajadzībām gadskārtējā valsts

91budžetā. Tās stājās spēkā 2015. gada 16. jūlijā. Līdz

92ar to demokrātiskas tiesiskas valsts tiesiskajai sistēmai

93atbilstošs secinājums būtu tāds, ka IKVD savas kompetences

94ietvaros veica lojalitātes prasību ievērošanas kontroli, sākot no

95šā likuma stāšanās spēkā. Nedz pēc 2015. gada 18. jūnija,

96nedz 2016. gada 23. novembra grozījumu pieņemšanas procesuālajos

97likumos, piemēram, Administratīvā procesa likumā, netika izdarīti

98attiecīgi grozījumi, lai nodrošinātu šo jauno funkciju

99veikšanu.

1005. Akceptējot, ka pēc tam, kad bija uzklausītas Saeimas

101deputātu un it īpaši Saeimas Izglītības, kultūras un zinātnes

102komisijas šaubas par 2016. gada 23. novembra grozījumu

103ciešo saikni ar ikgadējo valsts budžetu, tika definēta konkrēta

104summa, kas nepieciešama IKVD kapacitātes stiprināšanai, lai

105varētu ieviest lojalitātes prasību neievērošanas tiesisko seku

106noteikšanas administratīvo kārtību, un tika pieņemts, ka šī summa

107ir valsts finanšu jautājums, tomēr uzskatām par nepieciešamu

108norādīt uz to, ka gandrīz ikviens valstisks lēmums ir saistīts ar

109valsts finansēm. Saskaņā ar Satversmes tiesas atziņām par to, kā

110noteikt, kuri likumprojekti patiesi ir saistīti ar ikgadējā

111valsts budžeta projektu, Saeimai bija jāpārliecinās, vai tiešām

112pieprasītā IKVD kapacitātes stiprināšana attiecas uz konkrēto

113saimniecisko gadu. Atbildi uz šo jautājumu nesniedz nedz lietas

114materiāli, nedz Spriedums.

115Kā jau norādījām, ikvienas valsts funkcijas izpilde var prasīt

116zināmus finanšu līdzekļus. Saeimas rīcības brīvība valsts budžeta

117jautājumos ir liela, un to savā judikatūrā ir akcentējusi arī

118Satversmes tiesa. Taču starp rīcības brīvību un patvaļu pastāv

119smalka robeža. Tādēļ ikviens pamatojums, kas rasts izpildvaras un

120likumdevēja diskusijas ietvaros, nevar tikt automātiski uzskatīts

121par atbilstošu Satversmei. Vai tas, ka tika definēti IKVD

122kapacitātes stiprināšanai nepieciešamie papildu finanšu līdzekļi,

123nozīmē arī to, ka pēc būtības tika izdiskutēts pamattiesību

124ierobežojums, kuru nosaka 2016. gada 23. novembra grozījumi?

125Proti, ja likumdevējs ir izšķīries ietvert konkrētu likumprojektu

126budžeta likumprojektu paketē, tas vēl nenozīmē, ka nav

127nepieciešama šajā likumprojektā paredzētā pamattiesību

128ierobežojuma samērīguma pārbaude. Normas ietveršana

129gadskārtējā budžeta likuma projektu pavadošo likumprojektu paketē

130pati par sevi nedrīkst ietekmēt pamattiesību ierobežojuma

131satversmības pārbaudes apjomu likumdošanas procesā. Šī ir

132būtiska Saeimas rīcības brīvības robeža, kuras ievērošana veicina

133uzticību Latvijas valstij un tiesībām.

1346. Tādējādi, mūsuprāt, Satversmes tiesai bija

135jāpārliecinās, vai likumdevējs, izskatot apstrīdētās normas

136valsts budžeta pieņemšanai paredzētajā īpašajā kārtībā, ir

137vispusīgi izvērtējis tajās ietverto pamattiesību ierobežojumu.

138Ierobežojuma satversmība bija pamatojama ar juridiskiem

139argumentiem pēc būtības. Proti, likumdevēja rīcībai, paredzot

140pamattiesību ierobežojumu, ir ne tikai jāatbilst noteiktajai

141likumdošanas procedūrai, bet arī jāietver pamattiesību

142ierobežojuma kvalitatīva novērtēšana pēc būtības.

143Ar 2016. gada 23. novembra grozījumiem pēc būtības

144ir regulētas lojalitātes prasību neizpildes tiesiskās sekas.

145Anotācijā ir skaidroti lojalitātes prasību mērķi, raksturotas

146pašreizējā situācijā pastāvošās problēmas, kā arī sniegti

147atsevišķi apsvērumi par apstrīdēto normu konstitucionalitāti,

148proti, piemērotību leģitīmo mērķu sasniegšanai, un labumu, ko no

149apstrīdēto normu piemērošanas gūs sabiedrība (sk. lietas

150materiālu 101.-116. lpp.). Tomēr anotācijā nav norādes

151uz iespējamiem alternatīviem risinājumiem, kā arī nav vispusīgi

152vērtētas nelabvēlīgās sekas, kas personai radīsies tās

153pamattiesību ierobežošanas rezultātā, salīdzinājumā ar labumu, ko

154no šā ierobežojuma gūs sabiedrība kopumā. Šos aspektus

155likumdevējs nav juridiski izvērtējis.

156Satversmes tiesa ir atzinusi, ka, izvērtējot pamattiesību

157ierobežojuma atbilstību Satversmei, citstarp jāņem vērā tas, vai

158apstrīdētajās normās ir iestrādāts mehānisms, lai personas

159tiesības tiktu ierobežotas pēc iespējas mazāk (sk., piemēram,

160Satversmes tiesas 2016. gada 15. novembra sprieduma

161lietā Nr. 2015-25-01 11.3.3. punktu). Izskatāmās

162lietas apstākļos jāņem vērā, ka pedagogi un izglītības iestāžu

163vadītāji tiek nodarbināti darba tiesisko attiecību ietvaros un

164šīs attiecības ir nodibinātas uz Darba likuma pamata (izglītības

165iestādes vadītāja darba devējs ir tās dibinātājs, pedagoga darba

166devējs - attiecīgās izglītības iestādes vadītājs). Savukārt IKVD

167lēmums par to, ka pedagogs vai izglītības iestādes vadītājs

168neatbilst lojalitātes prasībām, ir administratīvs akts, kas

169pieņemts attiecībā uz konkrētu fizisko personu, kurai ir tiesības

170šo lēmumu apstrīdēt iestādē un pārsūdzēt administratīvajā tiesā

171Administratīvā procesa likumā noteiktajā kārtībā. Turklāt jāņem

172vērā, ka IKVD nav tiesīgs izbeigt darba tiesiskās attiecības ar

173pedagogu vai izglītības iestādes vadītāju. Darba tiesisko

174attiecību izbeigšana, piemērojot apstrīdētās normas, paredzēta

175Darba likumā noteiktajā kārtībā.

176Apstrīdētās normas uzliek darba devējam pienākumu Darba likumā

177noteiktajā kārtībā nekavējoties izbeigt darba tiesiskās

178attiecības ar izglītības iestādes vadītāju vai pedagogu, kurš

179neatbilst lojalitātes prasībām. Anotācijā ir norādīts: "[..]

180konstatējot pedagoga vai izglītības iestādes vadītāja rīcības

181nesavienojamību ar ieņemamo amatu, pieņemt lēmumu par darba

182tiesisko attiecību izbeigšanu ar konkrēto darbinieku, izvēloties

183gadījumam piemērotu darba tiesisko attiecību izbeigšanas faktisko

184pamatojumu un attiecīgu Darba likuma normu". Darba likuma