22. pants
paredz īpašu kārtību gadskārtējā valsts budžeta

likuma projekta (budžeta likumprojektu paketes) izskatīšanai

Ministru kabinetā un iesniegšanai Saeimā. Savukārt Saeimas

kārtības ruļļa 114. panta otrās daļas 2. punkts noteic,

ka valsts budžeta likuma projektu un ar to saistīto likumprojektu

paketi Saeima izskata divos lasījumos - tātad īpašā kārtībā, kas

atšķiras no citu likumprojektu izskatīšanas kārtības (sk.

Saeimas kārtības ruļļa 87.1, 90., 90.1,

95., 95.2, 96., 98., 99., 101. un

114. pantu).

Saeimas kārtības ruļļa 87.1 pants paredz, ka

budžeta likumprojektu paketi veido gadskārtējā valsts budžeta

likuma projekts un likumprojekti, kuri nosaka vai groza valsts

budžetu, jeb ar budžetu saistīti likumprojekti. Satversmes tiesa

ir atzinusi, ka, ņemot vērā īpašo budžeta likumprojektu paketes

izskatīšanai noteikto kārtību, Saeimai ir pienākums izvērtēt, vai

visi Ministru kabineta iesniegtie un valsts budžeta likumprojektu

paketē iekļautie likumprojekti atbilst Saeimas kārtības ruļļa

87.1 pantā norādītajiem kritērijiem. Ja kāds

likumprojekts šiem kritērijiem neatbilst, Saeimai tas jāizslēdz

no budžeta likumprojektu paketes (sk. Satversmes tiesas

2015. gada 25. marta sprieduma lietā

Nr. 2014-11-0103 18.1. punktu). Tā kā valsts

finanšu līdzekļu plānošanas pamats ir valsts ienākumu un izdevumu

aprēķins, likumdevējam ir tiesības un tai pašā laikā arī

pienākums gadskārtējā valsts budžeta likumā un to pavadošo likumu

paketē reglamentēt vienīgi tādus jautājumus, kas attiecas uz

konkrēto saimniecisko gadu un ir cieši saistīti ar valsts finanšu

līdzekļu izlietojumu (sk. Satversmes tiesas 2011. gada

19. decembra sprieduma lietā Nr. 2011-03-01

18. punktu un 2017. gada 19. oktobra sprieduma

lietā Nr. 2016-14-01 25.1. punktu).

Arī citās demokrātiskās tiesiskās valstīs budžeta pieņemšanas

gaitā visa uzmanība tiek pievērsta valsts nākamā gada finanšu

plāna analīzei un legalizācijai, to neapgrūtinot ar citu ar to

tieši nesaistītu normu grozīšanu vai papildināšanu. Piemēram,

Francijas Konstitucionālā padome ļoti uzmanīgi ir sekojusi tam,

lai ikgadējais valsts budžeta likums ievēro savas robežas un tajā

netiek iekļautas citas normas, kurām nav īstas saistības

ar valsts ikgadējiem ieņēmumiem un izdevumiem (sk.

Francijas Konstitucionālās padomes 2016. gada

29. decembra sprieduma lietā Nr. 2016-744 DC

98.-106.punktu).

Tādējādi šajā lietā varētu atzīt, ka 2016. gada 23. novembra

grozījumos ietvertie pamattiesību ierobežojumi ir noteikti ar

pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu, ja likumdevējs būtu

pārliecinājies, ka attiecīgais likumprojekts: 1) attiecas uz

konkrēto saimniecisko gadu; 2) ir cieši saistīts ar valsts

finanšu līdzekļu izlietojumu, un 3) būtu šos ierobežojumus

izvērtējis pēc būtības atbilstoši Satversmes tiesas noteiktajai

pamattiesību ierobežojuma izvērtēšanas metodoloģijai.

Proti, Satversmes tiesas tests par to, vai ierobežojums ir

noteikts ar pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu, ietver gan

procesuālos, gan materiālos aspektus.

4. Satversmes tiesas tiesnešu vairākums pēc detalizētas

budžeta apspriešanas procesa analīzes konstatēja, ka

2016. gada 23. novembra grozījumu sākotnējās ietekmes

novērtējuma ziņojumā (turpmāk - anotācija) ir norādīts, ka

likumprojekts administratīvo izmaksu monetāro novērtējumu neskar

(sk. lietas materiālu 112. lpp.). Tāpat anotācijā

norādīts, ka likumprojekta izpilde notiks esošo cilvēkresursu

ietvaros un ka jaunu institūciju izveide vai esošo reorganizācija

nav nepieciešama (sk. lietas materiālu 115. lpp.).

Taču, ņemot vērā otrajam lasījumam iesniegtās likumprojekta pantu

redakcijas un skaidrojumus, Satversmes tiesa secināja, ka

likumdevējs ir pārliecinājies par likumprojekta ciešo sasaisti ar

valsts finanšu līdzekļu izlietojumu. Tiesnešu vairākumu

apmierināja fakts, ka gan Saeimas budžeta un finanšu (nodokļu)

komisijas sēdē, gan Saeimas sēdē, gan arī vēlākajā sanāksmē pie

Valsts prezidenta izkristalizējušās konkrētas summas un štata

vietas, kas bija nepieciešamas Izglītības kvalitātes valsts

dienestam (turpmāk - IKVD), lai nodrošinātu 2016. gada

23. novembra grozījumu īstenošanu. Izglītības un zinātnes

ministrs K. Šadurskis pamatojis likumprojekta saikni ar valsts

budžetu, norādot, ka "ir saistība 244 tūkstošu eiro apmērā,

kas būtu nepieciešami Izglītības kvalitātes valsts dienesta

kapacitātes stiprināšanai [..] Ja mēs neveicam šos grozījumus,

tas kaut kā neizskan [..] Tāpēc lieku reizi uzskatīju par savu

pienākumu atgādināt, ka ir saistība ar budžetu" (sk.

Saeimas 2016. gada 23. novembra sēdes

stenogrammu).

Savukārt mēs konstatējām, ka IKVD visus atbalsta,

konsultēšanas, pārkāpumu un to iespējamības novēršanas pasākumus

izglītības iestādē plāno un veic atbilstoši IKVD 2013. gada

4. jūnija iekšējo noteikumu Nr. 8 "Atbalsta,

konsultēšanas, pārkāpumu un to iespējamības novēršanas

organizēšanas un norises noteikumi" regulējumam. Šie

noteikumi neparedz īpašu kārtību lojalitātes prasību ievērošanas

kontrolei. Normas, kuras jau paredzēja lojalitātes prasības, tika

pieņemtas ar 2015. gada 18. jūnija grozījumiem un

netika saistītas ar papildu finanšu vajadzībām gadskārtējā valsts

budžetā. Tās stājās spēkā 2015. gada 16. jūlijā. Līdz

ar to demokrātiskas tiesiskas valsts tiesiskajai sistēmai

atbilstošs secinājums būtu tāds, ka IKVD savas kompetences

ietvaros veica lojalitātes prasību ievērošanas kontroli, sākot no

šā likuma stāšanās spēkā. Nedz pēc 2015. gada 18. jūnija,

nedz 2016. gada 23. novembra grozījumu pieņemšanas procesuālajos

likumos, piemēram, Administratīvā procesa likumā, netika izdarīti

attiecīgi grozījumi, lai nodrošinātu šo jauno funkciju

veikšanu.

5. Akceptējot, ka pēc tam, kad bija uzklausītas Saeimas

deputātu un it īpaši Saeimas Izglītības, kultūras un zinātnes

komisijas šaubas par 2016. gada 23. novembra grozījumu

ciešo saikni ar ikgadējo valsts budžetu, tika definēta konkrēta

summa, kas nepieciešama IKVD kapacitātes stiprināšanai, lai

varētu ieviest lojalitātes prasību neievērošanas tiesisko seku

noteikšanas administratīvo kārtību, un tika pieņemts, ka šī summa

ir valsts finanšu jautājums, tomēr uzskatām par nepieciešamu

norādīt uz to, ka gandrīz ikviens valstisks lēmums ir saistīts ar

valsts finansēm. Saskaņā ar Satversmes tiesas atziņām par to, kā

noteikt, kuri likumprojekti patiesi ir saistīti ar ikgadējā

valsts budžeta projektu, Saeimai bija jāpārliecinās, vai tiešām

pieprasītā IKVD kapacitātes stiprināšana attiecas uz konkrēto

saimniecisko gadu. Atbildi uz šo jautājumu nesniedz nedz lietas

materiāli, nedz Spriedums.

Kā jau norādījām, ikvienas valsts funkcijas izpilde var prasīt

zināmus finanšu līdzekļus. Saeimas rīcības brīvība valsts budžeta

jautājumos ir liela, un to savā judikatūrā ir akcentējusi arī

Satversmes tiesa. Taču starp rīcības brīvību un patvaļu pastāv

smalka robeža. Tādēļ ikviens pamatojums, kas rasts izpildvaras un

likumdevēja diskusijas ietvaros, nevar tikt automātiski uzskatīts

par atbilstošu Satversmei. Vai tas, ka tika definēti IKVD

kapacitātes stiprināšanai nepieciešamie papildu finanšu līdzekļi,

nozīmē arī to, ka pēc būtības tika izdiskutēts pamattiesību

ierobežojums, kuru nosaka 2016. gada 23. novembra grozījumi?

Proti, ja likumdevējs ir izšķīries ietvert konkrētu likumprojektu

budžeta likumprojektu paketē, tas vēl nenozīmē, ka nav

nepieciešama šajā likumprojektā paredzētā pamattiesību

ierobežojuma samērīguma pārbaude. Normas ietveršana

gadskārtējā budžeta likuma projektu pavadošo likumprojektu paketē

pati par sevi nedrīkst ietekmēt pamattiesību ierobežojuma

satversmības pārbaudes apjomu likumdošanas procesā. Šī ir

būtiska Saeimas rīcības brīvības robeža, kuras ievērošana veicina

uzticību Latvijas valstij un tiesībām.

6. Tādējādi, mūsuprāt, Satversmes tiesai bija

jāpārliecinās, vai likumdevējs, izskatot apstrīdētās normas

valsts budžeta pieņemšanai paredzētajā īpašajā kārtībā, ir

vispusīgi izvērtējis tajās ietverto pamattiesību ierobežojumu.

Ierobežojuma satversmība bija pamatojama ar juridiskiem

argumentiem pēc būtības. Proti, likumdevēja rīcībai, paredzot

pamattiesību ierobežojumu, ir ne tikai jāatbilst noteiktajai

likumdošanas procedūrai, bet arī jāietver pamattiesību

ierobežojuma kvalitatīva novērtēšana pēc būtības.

Ar 2016. gada 23. novembra grozījumiem pēc būtības

ir regulētas lojalitātes prasību neizpildes tiesiskās sekas.

Anotācijā ir skaidroti lojalitātes prasību mērķi, raksturotas

pašreizējā situācijā pastāvošās problēmas, kā arī sniegti

atsevišķi apsvērumi par apstrīdēto normu konstitucionalitāti,

proti, piemērotību leģitīmo mērķu sasniegšanai, un labumu, ko no

apstrīdēto normu piemērošanas gūs sabiedrība (sk. lietas

materiālu 101.-116. lpp.). Tomēr anotācijā nav norādes

uz iespējamiem alternatīviem risinājumiem, kā arī nav vispusīgi

vērtētas nelabvēlīgās sekas, kas personai radīsies tās

pamattiesību ierobežošanas rezultātā, salīdzinājumā ar labumu, ko

no šā ierobežojuma gūs sabiedrība kopumā. Šos aspektus

likumdevējs nav juridiski izvērtējis.

Satversmes tiesa ir atzinusi, ka, izvērtējot pamattiesību

ierobežojuma atbilstību Satversmei, citstarp jāņem vērā tas, vai

apstrīdētajās normās ir iestrādāts mehānisms, lai personas

tiesības tiktu ierobežotas pēc iespējas mazāk (sk., piemēram,

Satversmes tiesas 2016. gada 15. novembra sprieduma

lietā Nr. 2015-25-01 11.3.3. punktu). Izskatāmās

lietas apstākļos jāņem vērā, ka pedagogi un izglītības iestāžu

vadītāji tiek nodarbināti darba tiesisko attiecību ietvaros un

šīs attiecības ir nodibinātas uz Darba likuma pamata (izglītības

iestādes vadītāja darba devējs ir tās dibinātājs, pedagoga darba

devējs - attiecīgās izglītības iestādes vadītājs). Savukārt IKVD

lēmums par to, ka pedagogs vai izglītības iestādes vadītājs

neatbilst lojalitātes prasībām, ir administratīvs akts, kas

pieņemts attiecībā uz konkrētu fizisko personu, kurai ir tiesības

šo lēmumu apstrīdēt iestādē un pārsūdzēt administratīvajā tiesā

Administratīvā procesa likumā noteiktajā kārtībā. Turklāt jāņem

vērā, ka IKVD nav tiesīgs izbeigt darba tiesiskās attiecības ar

pedagogu vai izglītības iestādes vadītāju. Darba tiesisko

attiecību izbeigšana, piemērojot apstrīdētās normas, paredzēta

Darba likumā noteiktajā kārtībā.

Apstrīdētās normas uzliek darba devējam pienākumu Darba likumā

noteiktajā kārtībā nekavējoties izbeigt darba tiesiskās

attiecības ar izglītības iestādes vadītāju vai pedagogu, kurš

neatbilst lojalitātes prasībām. Anotācijā ir norādīts: "[..]

konstatējot pedagoga vai izglītības iestādes vadītāja rīcības

nesavienojamību ar ieņemamo amatu, pieņemt lēmumu par darba

tiesisko attiecību izbeigšanu ar konkrēto darbinieku, izvēloties

gadījumam piemērotu darba tiesisko attiecību izbeigšanas faktisko

pamatojumu un attiecīgu Darba likuma normu". Darba likuma