23. punkts

1Demokrātiskā tiesiskā valstī normatīvie tiesību

2akti ir viens no tautas pašnoteikšanās un pašpārvaldes

3instrumentiem. Obligāts priekšnoteikums tam, lai valsts orgāns

4demokrātiskā valstī varētu iegūt tiesības izdot ārējos normatīvos

5aktus, ir demokrātiskā leģitimācija, proti, tas, lai šis valsts

6orgāns būtu ietverts demokrātiskās leģitimācijas ķēdē, kas to

7piesaista valsts suverēnās varas nesēja - tautas - gribai (sk.

8Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisijas 2011. gada

931. maija viedokļa "Par iespējamo ministra noteikumu

10satversmību" 6. un 8. punktu).

11Tiesību doktrīnā ir atzīts, ka atsevišķos gadījumos deleģētās

12likumdošanas ietvaros ārējos normatīvos aktus izdod arī tādas

13institūcijas, kas nav tieši demokrātiski leģitimētas. Tomēr arī

14šajā gadījumā ir nepieciešams identificēt tautas gribas elementu,

15lai konstatētu, ka suverēnam ir vismaz pastarpināta iespēja

16ietekmēt šādas institūcijas lēmumus. Tauta savu ietekmi uz

17netieši leģitimētām institūcijām var īstenot caur šādu

18institūciju politisko atbildību Saeimas priekšā, proti, Saeimai

19ir jābūt iespējai lemt par šādas institūcijas sastāvu, vadoties

20no politiskās lietderības apsvērumiem. Šī Saeimas politiskā

21ietekme, kuras pastāvēšana atbilst Satversmes kopējam

22demokrātiskajam garam, ir uzskatāma par šo institūciju netiešu

23demokrātisku leģitimāciju izdot ārējos normatīvos aktus (sk.:

24Levits E., Kuzņecovs A., Medina L., Caics A., Tralmaka I. 64.

25panta komentārs. Grām.: Balodis R. (zin. red.) Latvijas

26Republikas Satversmes komentāri. V nodaļa. Likumdošana. Rīga:

27Latvijas Vēstnesis, 2019, 26.-27. lpp.).

28Tādējādi demokrātiskā tiesiskā valstī vispārsaistošas tiesību

29normas izdevēja demokrātiskā leģitimācija ir cieši saistīta ar

30tautas varas īstenošanu, tai tieši vai netieši leģitimējot

31konkrētās institūcijas amatpersonas, un ar šo amatpersonu

32atbildību tautas priekšā. Ja tiesību normas izdevējs ir netieši

33demokrātiski leģitimēts, tad likumdevējam jānosaka atbilstošs šīs

34institūcijas uzraudzības un atbildības mehānisms, lai citstarp

35samazinātu patvaļas iespējas tās darbībā, jo īpaši attiecībā uz

36ārējo normatīvo aktu izdošanu.

3723.1. Autonomās valsts iestādes uzraudzība izpaužas,

38citstarp likumā nosakot skaidru un nepārprotamu šīs iestādes

39kompetenci un darbības ietvaru, lemjot par šo iestādi pārvaldošās

40koleģiālās institūcijas locekļiem, regulāri saņemot pārskatus par

41iestādes darbu, kā arī nodrošinot šādai iestādei politisku

42atbalstu tās funkciju izpildē (sk. arī Valsts prezidenta

43Ekspertu grupas pārvaldības pilnveidei 2015. gada 22. maija

44priekšlikumu (IV) "Patstāvīgo iestāžu darbības

45pilnveidošanas iespējas" 13. lpp.).

46Komisijas padome, kurai likumā noteiktas tiesības izdot

47ārējos, tirgus dalībniekiem saistošus normatīvos aktus, ir

48koleģiāla institūcija. Apstrīdētās normas izdošanas laikā

49Komisijas likuma (redakcijā, kas bija spēkā līdz 2019. gada 28.

50jūnijam) 13. panta otrā daļa noteica, ka padome sastāv no pieciem

51locekļiem: Komisijas priekšsēdētāja, viņa vietnieka un trim

52padomes locekļiem, kas vienlaikus ir arī Komisijas departamentu

53direktori. Saskaņā ar šā panta trešo un ceturto daļu

54priekšsēdētāju un viņa vietnieku amatā iecēla Saeima uz sešiem

55gadiem pēc Latvijas Bankas prezidenta un finanšu ministra kopīga

56priekšlikuma. Savukārt trīs pārējos padomes locekļus pēc viņu

57kandidatūru saskaņošanas ar Latvijas Bankas prezidentu un finanšu

58ministru amatā iecēla un no amata atbrīvoja Komisijas

59priekšsēdētājs. Atbilstoši šā panta piektajai daļai par padomes

60locekli varēja būt persona, kura ir kompetenta finanšu vadības

61jautājumos, kurai ir nevainojama reputācija un kurai ir vismaz

62piecu gadu darbības pieredze finanšu un kapitāla tirgus jomā.

63Komisijas likuma 14. pantā bija noteikti gadījumi, kad Saeima ir

64tiesīga pirms likumā noteiktā termiņa atbrīvot no amata Komisijas

65priekšsēdētāju un viņa vietnieku: pirmkārt, ja saņemts attiecīgās

66personas iesniegums par atkāpšanos no amata; otrkārt, ja stājies

67spēkā notiesājošs tiesas spriedums, ar kuru priekšsēdētājs vai

68viņa vietnieks notiesāts par noziedzīga nodarījuma izdarīšanu;

69treškārt, ja priekšsēdētājs vai viņa vietnieks vairāk nekā sešus

70mēnešus pēc kārtas slimības vai citu iemeslu dēļ nevar pildīt

71savus amata pienākumus; ceturtkārt, ja saņemts Latvijas Bankas

72prezidenta un finanšu ministra kopīgs iesniegums par

73priekšsēdētāja vai viņa vietnieka pirmstermiņa atbrīvošanu.

74Saskaņā ar Komisijas likuma 15. panta otro daļu un 16. panta

75pirmo daļu padomes sēdes bija lemttiesīgas, ja tajās piedalījās

76vismaz četri tās locekļi, bet lēmumi tika pieņemti ar vienkāršu

77balsu vairākumu. Atbilstoši Komisijas likuma 27. pantam Komisijai

78reizi gadā - ne vēlāk kā 1. jūlijā - bija jāiesniedz Saeimai un

79Finanšu ministrijai rakstveida pārskats par savu iepriekšējā gada

80darbu un zvērināta revidenta pārbaudīts pilns gada pārskats.

8123.2. Autonomās valsts iestādes atbildības jautājums

82skatāms kopsakarā ar jautājumu par šādas iestādes izveidošanas

83mērķiem un statusu.

84Satversmes tiesa ir secinājusi, ka Satversme pilnvaro Saeimu

85veidot autonomās valsts iestādes gadījumos, kad citādi nav

86iespējams nodrošināt pienācīgu pārvaldību. Demokrātiskā tiesiskā

87valstī atsevišķu iestāžu atbrīvošana no funkcionālās padotības

88Ministru kabinetam nodrošina pienācīgu pārvaldību tādās jomās,

89kas citstarp saistītas ar noteiktu brīvību aizsardzību un

90interešu izlīdzināšanu (sk. Satversmes tiesas 2006. gada 16.

91oktobra sprieduma lietā Nr. 2006-05-01 16.3. punktu).

92Atbilstoši Komisijas likuma 5. pantam Komisijas darbības

93mērķis ir veicināt ieguldītāju, noguldītāju un apdrošināto

94personu interešu aizsardzību un finanšu un kapitāla tirgus

95stabilitāti, kā arī noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un

96terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanu.

97Šie Komisijas darbības mērķi noteikti, ņemot vērā finanšu un

98kapitāla tirgus un tā dalībnieku darbības un ar to saistīto

99dažādo risku būtisko ietekmi uz valsts finanšu sektoru un visu

100tautsaimniecību. Tieši tāpēc uz šo nozari attiecas īpašs

101regulējums un tā pakļauta pastiprinātai uzraudzībai. Tirgus

102dalībnieku efektīva uzraudzība nodrošina sekmīgu valsts finanšu

103sektora un visas tautsaimniecības darbību un ilgtspējīgu

104attīstību, kā arī aizsargā sabiedrības un katra tās locekļa

105labklājību.

106Autonomās valsts iestādes neatkarība tās funkciju veikšanā ir

107viens no šādas iestādes izveidošanas apsvērumiem un viena no šādu

108iestādi raksturojošām pazīmēm. Komisijas likumā uzsvērts, ka

109Komisija kā finanšu un kapitāla tirgu uzraugošā iestāde savā

110darbībā ir neatkarīga un tās neatkarība tiek aizsargāta.

111Komisijas likuma 2. panta otrā daļa noteic, ka Komisija

112patstāvīgi pieņem lēmumus savas kompetences ietvaros, veic ar

113likumu noteiktos uzdevumus un atbild par to izpildi. Neviens nav

114tiesīgs iejaukties Komisijas darbībā, izņemot tās institūcijas un

115amatpersonas, kurām šādas tiesības ir noteiktas likumā.

116Pienākums nodrošināt efektīvu finanšu un kapitāla tirgus

117uzraudzību izriet arī no Latvijas starptautiskajām saistībām,

118kuras tā uzņēmusies ar dalību Eiropas Savienībā. Dalībvalstu

119nacionālās finanšu un kapitāla tirgus uzraudzības iestādes kopā

120ar Eiropas Sistēmisko risku kolēģiju un trim Eiropas uzraudzības

121iestādēm - Eiropas Banku iestādi, Eiropas Vērtspapīru un tirgu

122iestādi un Eiropas Apdrošināšanas un aroda pensiju iestādi -

123ietilpst Eiropas finanšu uzraudzības sistēmā, kuras mērķis ir

124nodrošināt saskaņotu un konsekventu finanšu uzraudzību Eiropas

125Savienībā, lai citstarp saglabātu finanšu stabilitāti, aizsargātu

126patērētāju intereses un veicinātu vienota finanšu tirgus

127izveidi.

128Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 26. jūnija direktīvas

1292013/36/ES par piekļuvi kredītiestāžu darbībai un kredītiestāžu

130un ieguldījumu brokeru sabiedrību prudenciālo uzraudzību, ar ko

131groza direktīvu 2002/87/EK un atceļ direktīvas 2006/48/EK un

1322006/49/EK, 4. panta 4. punkts noteic: dalībvalstīm jānodrošina,

133ka kompetentajām uzraudzības iestādēm ir zināšanas, resursi,

134darbspēja, pilnvaras un neatkarība, kas nepieciešama, lai veiktu

135funkcijas, kas saistītas ar šajā direktīvā un regulā (ES) Nr.

136575/2013 noteikto prudenciālo uzraudzību, izmeklēšanu un

137sankcijām.

138Kredītiestāžu darbību uzraugošās iestādes neatkarības ietvaru

139citstarp nosaka arī Bāzeles pamatprincipi - Bāzeles Banku

140uzraudzības komitejas izstrādāts rekomendējoša rakstura, taču

141autoritatīvs dokuments. Saskaņā ar Bāzeles pamatprincipu 2.

142principu ir jānodrošina "banku uzraudzības iestādes

143neatkarīga darbība, procesu atklātums, pienācīga pārvaldība un

144budžeta process, kas neapdraud iestādes autonomiju un pienācīgu

145resursu apmēru. Iestāde ir atbildīga par savu pienākumu izpildi

146un resursu izlietojumu. Banku sektora uzraudzības tiesiskajam

147regulējumam jānodrošina arī uzrauga tiesiskā aizsardzība."

148Kā viens no būtiskiem kritērijiem citstarp minēts arī tas, ka

149banku uzraudzības iestādei ir pienācīgi resursi, lai īstenotu

150efektīvu uzraudzību, turklāt iestāde finansējama tādā veidā, lai

151netiktu apdraudēta tās autonomija vai darbības neatkarība (sk.

152Bāzeles Banku komitejas Efektīvas banku uzraudzības pamatprincipu

153(2019. gada 15. decembra redakcijā) 01.67. punktu).

154Tādējādi nepieciešamība nodrošināt Komisijas darbības

155neatkarību izriet arī no Eiropas Savienības tiesību aktiem

156finanšu un kapitāla tirgus uzraudzības jomā, kā arī citiem

157dokumentiem.

15823.3. Satversmes tiesa, izvērtējot Latvijas Bankas kā

159autonomas valsts iestādes tiesības izdot normatīvos aktus, ir

160atzinusi, ka Satversme pieļauj autonomu valsts iestāžu tiesības

161izdot ārējos normatīvos aktus pārvaldes darbības ietvaros vienīgi

162tad, ja šādas iestādes ir atbilstoši demokrātiski leģitimētas.

163Autonomas valsts iestādes demokrātiskā leģitimācija ir

164atbilstoša, ja Saeima lemj par visiem padomes locekļiem (sal.

165sk. Satversmes tiesas 2016. gada 2. marta sprieduma lietā Nr.

1662015-11-03 21.1. un 21.2. punktu).

167Savukārt Valsts prezidenta izveidotā Ekspertu grupa

168pārvaldības pilnveidei savos priekšlikumos "Patstāvīgo

169iestāžu darbības pilnveidošanas iespējas" norādīja, ka

170kritiski vērtējams likumdevēja izraudzītais Komisijas padomes

171izveidošanas modelis, proti, tas mazina iestādes demokrātisko

172leģitimitāti, tāpēc ka vadības vairākums nav guvis Saeimas

173apstiprinājumu. Autonomās valsts iestādes, kuras nav tieši

174padotas parlamenta vairākuma un valdības politiskajai gribai,

175tiek veidotas nozīmīgās un sabiedrības interesēm būtiskās jomās.

176Šīs iestādes savas jomas pārzina autonomi, balstoties uz

177profesionālajām zināšanām un ilgtermiņa skatījumu uz attiecīgās

178jomas attīstību. Šāda sistēma ietekmē arī demokrātijas principa

179īstenošanu, jo pilsoņiem, piedaloties vēlēšanās, ir arvien grūtāk

180ietekmēt attiecīgo jomu pārvaldīšanu, proti, vēlēšanu ceļā vairs

181nav iespējams ietekmēt šajās jomās pieņemamos lēmumus (sk.

182Valsts prezidenta Ekspertu grupas pārvaldības pilnveidei 2015.

183gada 22. maija priekšlikumu (IV) "Patstāvīgo iestāžu

184darbības pilnveidošanas iespējas" 9. un 11. lpp.).

185Turklāt tiesību doktrīnā uzsvērts tas, ka finanšu un kapitāla

186tirgus uzraugam ir lielas iespējas ietekmēt individuālas finanšu

187institūcijas, finanšu pakalpojumu patērētāju un pat valsts

188intereses. Tāpēc likumā noteiktajam iestādes uzraudzības un

189atbildības mehānismam jābūt samērojamam ar iestādes pilnvaru

190būtību un apjomu (sk.: Zilioli C. The Independence of the

191European Central Bank and Its New Banking Supervisory

192Competences. In: Ritleng D. (Ed.) Independence and Legitimacy in

193the Institutional System of the European Union. Oxford: Oxford

194University, 2016, p. 159).

195Apstrīdētās normas izdošanas laikā Saeimas apstiprināti bija

196divi no pieciem Komisijas padomes locekļiem. Komisijas likumā

197noteiktajos gadījumos Saeima varēja lemt par Komisijas

198priekšsēdētāja un viņa vietnieka atbrīvošanu no amata. Savukārt

199par pārējo triju padomes locekļu iecelšanu amatā vai atbrīvošanu

200no amata Saeimai nebija tiesību lemt.

201Satversmes tiesa secina, ka, ņemot vērā Komisijas būtisko

202nozīmi valsts finanšu sektorā un iespēju lemt par tirgus

203dalībnieku tiesībām un to ierobežojumiem, kā arī nepieciešamību

204nodrošināt Komisijas darbības neatkarību un no tās izrietošās

205ierobežotās parlamentārās uzraudzības iespējas, Komisijas padomes

206kā ārējo normatīvo aktu izdevējas institūcijas atbilstoša

207demokrātiskā leģitimācija ir īpaši svarīga. Demokrātiskas

208tiesiskas valsts prasībām neatbilst tāda situācija, ka ārējos

209normatīvos aktus izdod autonoma valsts iestāde, kurā ar šo

210normatīvo aktu izdošanu saistītu lēmumu pieņemšanas tiesības ir

211arī tādām amatpersonām, par kurām Saeima nav lēmusi. Tādējādi

212Komisijas padome nebija atbilstoši demokrātiski leģitimēta

213apstrīdētās normas izdošanai.

214Līdz ar to apstrīdētajā normā

215paredzētā atšķirīgā attieksme nav noteikta saskaņā ar

216normatīvajos aktos paredzētā kārtībā pieņemtu tiesību normu un

217apstrīdētā norma neatbilst Satversmes 91. panta pirmajam

218teikumam.