23. pants

Demokrātiskā tiesiskā valstī normatīvie tiesību

akti ir viens no tautas pašnoteikšanās un pašpārvaldes

instrumentiem. Obligāts priekšnoteikums tam, lai valsts orgāns

demokrātiskā valstī varētu iegūt tiesības izdot ārējos normatīvos

aktus, ir demokrātiskā leģitimācija, proti, tas, lai šis valsts

orgāns būtu ietverts demokrātiskās leģitimācijas ķēdē, kas to

piesaista valsts suverēnās varas nesēja - tautas - gribai (sk.

Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisijas 2011. gada

31. maija viedokļa "Par iespējamo ministra noteikumu

satversmību" 6. un 8. punktu).

Tiesību doktrīnā ir atzīts, ka atsevišķos gadījumos deleģētās

likumdošanas ietvaros ārējos normatīvos aktus izdod arī tādas

institūcijas, kas nav tieši demokrātiski leģitimētas. Tomēr arī

šajā gadījumā ir nepieciešams identificēt tautas gribas elementu,

lai konstatētu, ka suverēnam ir vismaz pastarpināta iespēja

ietekmēt šādas institūcijas lēmumus. Tauta savu ietekmi uz

netieši leģitimētām institūcijām var īstenot caur šādu

institūciju politisko atbildību Saeimas priekšā, proti, Saeimai

ir jābūt iespējai lemt par šādas institūcijas sastāvu, vadoties

no politiskās lietderības apsvērumiem. Šī Saeimas politiskā

ietekme, kuras pastāvēšana atbilst Satversmes kopējam

demokrātiskajam garam, ir uzskatāma par šo institūciju netiešu

demokrātisku leģitimāciju izdot ārējos normatīvos aktus (sk.:

Levits E., Kuzņecovs A., Medina L., Caics A., Tralmaka I. 64.

panta komentārs. Grām.: Balodis R. (zin. red.) Latvijas

Republikas Satversmes komentāri. V nodaļa. Likumdošana. Rīga:

Latvijas Vēstnesis, 2019, 26.-27. lpp.).

Tādējādi demokrātiskā tiesiskā valstī vispārsaistošas tiesību

normas izdevēja demokrātiskā leģitimācija ir cieši saistīta ar

tautas varas īstenošanu, tai tieši vai netieši leģitimējot

konkrētās institūcijas amatpersonas, un ar šo amatpersonu

atbildību tautas priekšā. Ja tiesību normas izdevējs ir netieši

demokrātiski leģitimēts, tad likumdevējam jānosaka atbilstošs šīs

institūcijas uzraudzības un atbildības mehānisms, lai citstarp

samazinātu patvaļas iespējas tās darbībā, jo īpaši attiecībā uz

ārējo normatīvo aktu izdošanu.

23.1. Autonomās valsts iestādes uzraudzība izpaužas,

citstarp likumā nosakot skaidru un nepārprotamu šīs iestādes

kompetenci un darbības ietvaru, lemjot par šo iestādi pārvaldošās

koleģiālās institūcijas locekļiem, regulāri saņemot pārskatus par

iestādes darbu, kā arī nodrošinot šādai iestādei politisku

atbalstu tās funkciju izpildē (sk. arī Valsts prezidenta

Ekspertu grupas pārvaldības pilnveidei 2015. gada 22. maija

priekšlikumu (IV) "Patstāvīgo iestāžu darbības

pilnveidošanas iespējas" 13. lpp.).

Komisijas padome, kurai likumā noteiktas tiesības izdot

ārējos, tirgus dalībniekiem saistošus normatīvos aktus, ir

koleģiāla institūcija. Apstrīdētās normas izdošanas laikā

Komisijas likuma (redakcijā, kas bija spēkā līdz 2019. gada 28.

jūnijam) 13. panta otrā daļa noteica, ka padome sastāv no pieciem

locekļiem: Komisijas priekšsēdētāja, viņa vietnieka un trim

padomes locekļiem, kas vienlaikus ir arī Komisijas departamentu

direktori. Saskaņā ar šā panta trešo un ceturto daļu

priekšsēdētāju un viņa vietnieku amatā iecēla Saeima uz sešiem

gadiem pēc Latvijas Bankas prezidenta un finanšu ministra kopīga

priekšlikuma. Savukārt trīs pārējos padomes locekļus pēc viņu

kandidatūru saskaņošanas ar Latvijas Bankas prezidentu un finanšu

ministru amatā iecēla un no amata atbrīvoja Komisijas

priekšsēdētājs. Atbilstoši šā panta piektajai daļai par padomes

locekli varēja būt persona, kura ir kompetenta finanšu vadības

jautājumos, kurai ir nevainojama reputācija un kurai ir vismaz

piecu gadu darbības pieredze finanšu un kapitāla tirgus jomā.

Komisijas likuma 14. pantā bija noteikti gadījumi, kad Saeima ir

tiesīga pirms likumā noteiktā termiņa atbrīvot no amata Komisijas

priekšsēdētāju un viņa vietnieku: pirmkārt, ja saņemts attiecīgās

personas iesniegums par atkāpšanos no amata; otrkārt, ja stājies

spēkā notiesājošs tiesas spriedums, ar kuru priekšsēdētājs vai

viņa vietnieks notiesāts par noziedzīga nodarījuma izdarīšanu;

treškārt, ja priekšsēdētājs vai viņa vietnieks vairāk nekā sešus

mēnešus pēc kārtas slimības vai citu iemeslu dēļ nevar pildīt

savus amata pienākumus; ceturtkārt, ja saņemts Latvijas Bankas

prezidenta un finanšu ministra kopīgs iesniegums par

priekšsēdētāja vai viņa vietnieka pirmstermiņa atbrīvošanu.

Saskaņā ar Komisijas likuma 15. panta otro daļu un 16. panta

pirmo daļu padomes sēdes bija lemttiesīgas, ja tajās piedalījās

vismaz četri tās locekļi, bet lēmumi tika pieņemti ar vienkāršu

balsu vairākumu. Atbilstoši Komisijas likuma 27. pantam Komisijai

reizi gadā - ne vēlāk kā 1. jūlijā - bija jāiesniedz Saeimai un

Finanšu ministrijai rakstveida pārskats par savu iepriekšējā gada

darbu un zvērināta revidenta pārbaudīts pilns gada pārskats.

23.2. Autonomās valsts iestādes atbildības jautājums

skatāms kopsakarā ar jautājumu par šādas iestādes izveidošanas

mērķiem un statusu.

Satversmes tiesa ir secinājusi, ka Satversme pilnvaro Saeimu

veidot autonomās valsts iestādes gadījumos, kad citādi nav

iespējams nodrošināt pienācīgu pārvaldību. Demokrātiskā tiesiskā

valstī atsevišķu iestāžu atbrīvošana no funkcionālās padotības

Ministru kabinetam nodrošina pienācīgu pārvaldību tādās jomās,

kas citstarp saistītas ar noteiktu brīvību aizsardzību un

interešu izlīdzināšanu (sk. Satversmes tiesas 2006. gada 16.

oktobra sprieduma lietā Nr. 2006-05-01 16.3. punktu).

Atbilstoši Komisijas likuma 5. pantam Komisijas darbības

mērķis ir veicināt ieguldītāju, noguldītāju un apdrošināto

personu interešu aizsardzību un finanšu un kapitāla tirgus

stabilitāti, kā arī noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un

terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanu.

Šie Komisijas darbības mērķi noteikti, ņemot vērā finanšu un

kapitāla tirgus un tā dalībnieku darbības un ar to saistīto

dažādo risku būtisko ietekmi uz valsts finanšu sektoru un visu

tautsaimniecību. Tieši tāpēc uz šo nozari attiecas īpašs

regulējums un tā pakļauta pastiprinātai uzraudzībai. Tirgus

dalībnieku efektīva uzraudzība nodrošina sekmīgu valsts finanšu

sektora un visas tautsaimniecības darbību un ilgtspējīgu

attīstību, kā arī aizsargā sabiedrības un katra tās locekļa

labklājību.

Autonomās valsts iestādes neatkarība tās funkciju veikšanā ir

viens no šādas iestādes izveidošanas apsvērumiem un viena no šādu

iestādi raksturojošām pazīmēm. Komisijas likumā uzsvērts, ka

Komisija kā finanšu un kapitāla tirgu uzraugošā iestāde savā

darbībā ir neatkarīga un tās neatkarība tiek aizsargāta.

Komisijas likuma 2. panta otrā daļa noteic, ka Komisija

patstāvīgi pieņem lēmumus savas kompetences ietvaros, veic ar

likumu noteiktos uzdevumus un atbild par to izpildi. Neviens nav

tiesīgs iejaukties Komisijas darbībā, izņemot tās institūcijas un

amatpersonas, kurām šādas tiesības ir noteiktas likumā.

Pienākums nodrošināt efektīvu finanšu un kapitāla tirgus

uzraudzību izriet arī no Latvijas starptautiskajām saistībām,

kuras tā uzņēmusies ar dalību Eiropas Savienībā. Dalībvalstu

nacionālās finanšu un kapitāla tirgus uzraudzības iestādes kopā

ar Eiropas Sistēmisko risku kolēģiju un trim Eiropas uzraudzības

iestādēm - Eiropas Banku iestādi, Eiropas Vērtspapīru un tirgu

iestādi un Eiropas Apdrošināšanas un aroda pensiju iestādi -

ietilpst Eiropas finanšu uzraudzības sistēmā, kuras mērķis ir

nodrošināt saskaņotu un konsekventu finanšu uzraudzību Eiropas

Savienībā, lai citstarp saglabātu finanšu stabilitāti, aizsargātu

patērētāju intereses un veicinātu vienota finanšu tirgus

izveidi.

Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 26. jūnija direktīvas

2013/36/ES par piekļuvi kredītiestāžu darbībai un kredītiestāžu

un ieguldījumu brokeru sabiedrību prudenciālo uzraudzību, ar ko

groza direktīvu 2002/87/EK un atceļ direktīvas 2006/48/EK un

2006/49/EK, 4. panta 4. punkts noteic: dalībvalstīm jānodrošina,

ka kompetentajām uzraudzības iestādēm ir zināšanas, resursi,

darbspēja, pilnvaras un neatkarība, kas nepieciešama, lai veiktu

funkcijas, kas saistītas ar šajā direktīvā un regulā (ES) Nr.

575/2013 noteikto prudenciālo uzraudzību, izmeklēšanu un

sankcijām.

Kredītiestāžu darbību uzraugošās iestādes neatkarības ietvaru

citstarp nosaka arī Bāzeles pamatprincipi - Bāzeles Banku

uzraudzības komitejas izstrādāts rekomendējoša rakstura, taču

autoritatīvs dokuments. Saskaņā ar Bāzeles pamatprincipu 2.

principu ir jānodrošina "banku uzraudzības iestādes

neatkarīga darbība, procesu atklātums, pienācīga pārvaldība un

budžeta process, kas neapdraud iestādes autonomiju un pienācīgu

resursu apmēru. Iestāde ir atbildīga par savu pienākumu izpildi

un resursu izlietojumu. Banku sektora uzraudzības tiesiskajam

regulējumam jānodrošina arī uzrauga tiesiskā aizsardzība."

Kā viens no būtiskiem kritērijiem citstarp minēts arī tas, ka

banku uzraudzības iestādei ir pienācīgi resursi, lai īstenotu

efektīvu uzraudzību, turklāt iestāde finansējama tādā veidā, lai

netiktu apdraudēta tās autonomija vai darbības neatkarība (sk.

Bāzeles Banku komitejas Efektīvas banku uzraudzības pamatprincipu

(2019. gada 15. decembra redakcijā) 01.67. punktu).

Tādējādi nepieciešamība nodrošināt Komisijas darbības

neatkarību izriet arī no Eiropas Savienības tiesību aktiem

finanšu un kapitāla tirgus uzraudzības jomā, kā arī citiem

dokumentiem.

23.3. Satversmes tiesa, izvērtējot Latvijas Bankas kā

autonomas valsts iestādes tiesības izdot normatīvos aktus, ir

atzinusi, ka Satversme pieļauj autonomu valsts iestāžu tiesības

izdot ārējos normatīvos aktus pārvaldes darbības ietvaros vienīgi

tad, ja šādas iestādes ir atbilstoši demokrātiski leģitimētas.

Autonomas valsts iestādes demokrātiskā leģitimācija ir

atbilstoša, ja Saeima lemj par visiem padomes locekļiem (sal.

sk. Satversmes tiesas 2016. gada 2. marta sprieduma lietā Nr.

2015-11-03 21.1. un 21.2. punktu).

Savukārt Valsts prezidenta izveidotā Ekspertu grupa

pārvaldības pilnveidei savos priekšlikumos "Patstāvīgo

iestāžu darbības pilnveidošanas iespējas" norādīja, ka

kritiski vērtējams likumdevēja izraudzītais Komisijas padomes

izveidošanas modelis, proti, tas mazina iestādes demokrātisko

leģitimitāti, tāpēc ka vadības vairākums nav guvis Saeimas

apstiprinājumu. Autonomās valsts iestādes, kuras nav tieši

padotas parlamenta vairākuma un valdības politiskajai gribai,

tiek veidotas nozīmīgās un sabiedrības interesēm būtiskās jomās.

Šīs iestādes savas jomas pārzina autonomi, balstoties uz

profesionālajām zināšanām un ilgtermiņa skatījumu uz attiecīgās

jomas attīstību. Šāda sistēma ietekmē arī demokrātijas principa

īstenošanu, jo pilsoņiem, piedaloties vēlēšanās, ir arvien grūtāk

ietekmēt attiecīgo jomu pārvaldīšanu, proti, vēlēšanu ceļā vairs

nav iespējams ietekmēt šajās jomās pieņemamos lēmumus (sk.

Valsts prezidenta Ekspertu grupas pārvaldības pilnveidei 2015.

gada 22. maija priekšlikumu (IV) "Patstāvīgo iestāžu

darbības pilnveidošanas iespējas" 9. un 11. lpp.).

Turklāt tiesību doktrīnā uzsvērts tas, ka finanšu un kapitāla

tirgus uzraugam ir lielas iespējas ietekmēt individuālas finanšu

institūcijas, finanšu pakalpojumu patērētāju un pat valsts

intereses. Tāpēc likumā noteiktajam iestādes uzraudzības un

atbildības mehānismam jābūt samērojamam ar iestādes pilnvaru

būtību un apjomu (sk.: Zilioli C. The Independence of the

European Central Bank and Its New Banking Supervisory

Competences. In: Ritleng D. (Ed.) Independence and Legitimacy in

the Institutional System of the European Union. Oxford: Oxford

University, 2016, p. 159).

Apstrīdētās normas izdošanas laikā Saeimas apstiprināti bija

divi no pieciem Komisijas padomes locekļiem. Komisijas likumā

noteiktajos gadījumos Saeima varēja lemt par Komisijas

priekšsēdētāja un viņa vietnieka atbrīvošanu no amata. Savukārt

par pārējo triju padomes locekļu iecelšanu amatā vai atbrīvošanu

no amata Saeimai nebija tiesību lemt.

Satversmes tiesa secina, ka, ņemot vērā Komisijas būtisko

nozīmi valsts finanšu sektorā un iespēju lemt par tirgus

dalībnieku tiesībām un to ierobežojumiem, kā arī nepieciešamību

nodrošināt Komisijas darbības neatkarību un no tās izrietošās

ierobežotās parlamentārās uzraudzības iespējas, Komisijas padomes

kā ārējo normatīvo aktu izdevējas institūcijas atbilstoša

demokrātiskā leģitimācija ir īpaši svarīga. Demokrātiskas

tiesiskas valsts prasībām neatbilst tāda situācija, ka ārējos

normatīvos aktus izdod autonoma valsts iestāde, kurā ar šo

normatīvo aktu izdošanu saistītu lēmumu pieņemšanas tiesības ir

arī tādām amatpersonām, par kurām Saeima nav lēmusi. Tādējādi

Komisijas padome nebija atbilstoši demokrātiski leģitimēta

apstrīdētās normas izdošanai.

Līdz ar to apstrīdētajā normā

paredzētā atšķirīgā attieksme nav noteikta saskaņā ar

normatīvajos aktos paredzētā kārtībā pieņemtu tiesību normu un

apstrīdētā norma neatbilst Satversmes 91. panta pirmajam

teikumam.